第九章 新闻法制
内容简介：法制的普遍意义是法律和制度的总称。新闻法制从广义上说属于对新闻媒介的宏观管理，指的是政府通过立法和行政手段对整个新闻事业所实施的控制、约束和调节。本章第一节介绍了目前世界上新闻法规的三种主要形式；各国保护新闻自由与防止滥用新闻自由的法规情况；我国的新闻法制与西方新闻法制的比较。第二节具体分析了常见的几种新闻侵权形式——新闻侵害名誉权、隐私权、肖像权的法律规定和构成要件。第三节探讨新闻自由与相关的社会权利的法律平衡问题，具体研究新闻自由与司法公正（公权）、新闻自由与公民和法人人身权利（私权）的关系和矛盾，在提出解决两对矛盾的办法的时候，既借鉴国外法治发达国家的经验，又联系我国的新闻实践和司法实践进行探索。
第一节 各国新闻法规概况 一、各国新闻法规的形式
新闻法规是新闻法律规范的简称，包括《宪法》和其他法律中有关新闻传播的法律规范性文件。目前，世界各国的新闻法规主要采取以下三种形式：
第一类以欧洲的大多数国家为代表，如法国、德国等，但以英语为母语的国家不在此例。这些国家的法律体系属于大陆法系，有以立法形式正式颁布的《新闻法》。由于大陆法系一般都是单一的成文法系并采用法典式，法院审理案件只能依据和服从成文法，法官只能适用法律，不能创造法律。因此欧洲各国法官在审理案件时只能依据和服从《新闻法》。大陆法系国家对新闻自由的保护采用“间接保障式”，他们在承认言论、出版自由是公民的基本权利的同时，认为国会可以制定特别法以保障言论出版自由。
西方的第二种法系为海洋法系，也称英美法系或普通法系，在所有以英语为母语的国家，如英国、美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国通用。这些国家的法律由形式不一、来源不同的法律构成，一般不倾向于成文法典，在新闻法规方面没有成文的《新闻法》。法官在审理案件时主要依据以前最高法院的判例，即“遵守先例”，同时，上级法院的判例对下级法院有约束力，是判例法。美国的很多法律都包含在司法裁判报告书之中，成为法律根源的较早期的法院判决通常被称为“判例”。从某种意义上说，每一项司法判决都在为将来制定法律。所以法官既适用法律，也创造法律。美、英等海洋法系国家对于新闻自由的保护属于“直接保障式”。即认为言论出版自由是公民的基本权利，应在宪法中直接规定不允许国会制定任何妨碍言论、出版自由的特别法。
亚洲各国的新闻法规，既不同于西方的大陆法系，也不同于西方的海洋法系；既没有单独成文的《新闻法》，也没有遵守先例的判例法。亚洲各国，如日本、新加坡、中国、印度等国往往把新闻法规的有关条文写入《宪法》、《民法》、《刑法》或其他专用法律条款中，如《少年法》、《保密法》等。
二、各国保护新闻自由的法规概况
在世界各国，公民的言论自由都是属于被宪法保护的“第一权利”，与言论自由紧密相关的新闻自由也自然被视为宪法权利。
美国1789年由国会通过宪法10条修正案，被统称为宪法第一修正案，或“人权法案”，规定了言论、出版等权利。其中第一条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”第一修正案奠定了美国新闻自由体制的基石，传播学者阿特休尔称，“新闻媒介在美国是唯一的受到宪法第一修正案保障其操办活动免遭政府干涉的永久性机构”。（赫伯特.阿特休尔《权力的媒介》，第207页）
法国1789年的“人权宣言”第11条宣布：“思想与意见的自由交换，是人类最宝贵的权利。
只要在法律限制范围内，担负起此项自由的责任，每个公民都拥有自由说、写及出版的权利。”法国的1958年宪法没有把权利、自由包括进去，但上述“人权宣言”在法国有着与宪法同等的价值。法国1881年的成文新闻法——《出版自由法》实质上是对《人权宣言》所保障的新闻出版自由的真正实现。 德国基本法第5条第1款规定：“每个人都享有的语言、文字或形象发表和传播自己意见，以及不受阻挠地从可利用的一般信息源自由获得信息的权利。保护新闻出版自由以及广播电视的播放自由。不得进行新闻检查。”（转引自童兵《比较新闻传播学》，246页） 1947年5月实施的《日本国宪法》第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由，对此不得进行检查；不得侵犯通信秘密。”（转引自童兵《比较新闻传播学》，255页）
中华人民共和国1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》第49条规定：“保护报道真实新闻的自由。”1982年公布施行的《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”《宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”这些都是宪法赋予我国公民的言论出版自由权利。
菲律宾1935年的宪法第8条规定：“不得通过法律剥夺言论或出版自由，或人民和平集会及向政府请愿要求救济的权利。”以色列1948年宪法第16条规定：“保证言论自由及用书面或其他形式自由表达意见。”（施拉姆等《报刊的四种理论》，80页） 中国已经加入的《公民权利和政治权利国际公约》第19条第一款规定：“人人有权持有主张，不受干涉。”第二款规定：“人人有自由发表意见的权利，此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”
三、各国防止滥用新闻自由的法规概况
一切不受制约的权力或权利都可能导致被滥用，从而妨碍他人的自由和权利的实现，新闻自由同样如此。所以，各国法律除了规定保护新闻自由权利之外，同时规定了权利的界限。 美国的宪法第一修正案只对公民权利进行正面规定，而未对公民权利加以约束，从理论上说，美国宪法中的言论自由权是一种绝对的权利。但是，在司法实践中，这种绝对的权利不可能不和其他的社会基本权利发生冲突，于是美国最高法院的法官们在法理上生发出一些对第一修正案的约束，比较有代表性的如“明显而即刻的危险”标准和各种利益的特别权衡法。此外，美国的《煽动法》、诽谤罪等也对滥用自由的行为进行限制。 《出版自由法》虽然赋予法国一个世界上自由度最大的新闻体制，但该法同时还规定了报刊对其他个人或团体诽谤与侮辱所应承担的法律责任。 德国基本法在第5条第1款保障信息传播和交流的自由，第5条第2款则规定“上述权利仅受到普通法、保护青少年以及个人名誉权的有关法律的限制”。
《日本国宪法》第21条规定了保护言论出版自由的条款，第12条又规定：“受本宪法保障之国民的自由与权利，国民应以不懈的努力去保护之；又国民不得滥用此种自由与权利，而应经常负起用以增进公共福利的责任。”
我国除了在宪法第35条保护言论出版自由之外，也在宪法第一章第1条中规定：“禁止公开传播一切诽谤和煽动推翻社会主义制度的文字和图像”，在第一章第4条中规定：“禁止公开传播一切破坏民族团结、煽动民族分裂的文字和图像。”第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”
《公民权利和政治权利国际公约》第19条第一款和第二款规定了人人有发表意见的自由，
同时在第三款中做了如下限定：“本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：（甲）尊重他人的权利或名誉；（乙）保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德。（转引自童兵《理论新闻传播学导论》，178页）
一般来说，对于媒介新闻自由权利的限制，在“公权”的范围内主要指媒介的公开采访报道和传播不得损害国家利益和危害公共安全；在“私权”范围，则指媒介公开报道和传播信息时，不得损害自然人权益（如隐私权、名誉权、肖像权等），和法人或非法人单位权益（如商业秘密）。
四、中外新闻法制比较
从法理上来说，立法的宗旨就是保护一项权利，同时防止对这项权利的滥用。世界各国的新闻立法要解决的也无非是这样两个方面的问题，即一方面保护新闻自由，另一方面防止滥用新闻自由。中外法规，概莫能外。
但是，正如童兵先生指出的，西方的新闻法制更加侧重于保护公民与法人的新闻出版自由，中国的新闻法制则更注重防范对新闻自由权利的过度使用，即着眼于对新闻传媒的管理和对新闻传播行为的规范。（童兵《比较新闻传播学》，268页）具体来说，“在中国的基本法和普通法中，对公民的新闻自由权利有明确的规定，但各种普通法尤其是行政法规中对于滥用新闻自由行为的防范和打击显得更为详尽与可操作。中国在已经生效的有关新闻传媒的行政法规中，对于传媒应该恪守的职业操守和必须承担的社会责任，诸如报刊的申请条件、禁载内容、政治规范、惩罚条件，规定得十分详尽，具体可行。”（童兵《比较新闻传播学》，240页）
以中国和美国相比，两国在新闻立法和法规方面的区别直接导致了新闻诉讼结果的巨大差异。耶鲁大学的陈志武先生研究发现，中美两国类似诉讼的胜诉比例正好相反。中国因为名誉权而状告媒体的案件中媒体的败诉率高到令人难以置信的程度。（《中国媒体：责任与方向》，《南方周末》，2003年2月27日，时政A3版） 中西新闻法制差异的根源在于对法律之上的法则，即西方人所谓的“宪政观念”，我国古人所谓的“道统”、“法法”的理解有根本的不同。以自由主义民主为基础的西方宪政理论更注重保护组成社会的“每个个人”的权利。我们在《新闻自由》一章中已经指出，自由主义理论认为，个人的权利是第一位的，至高无上的，社会、国家和集体的权利是由个人权利派生出来的。国家和政府的目的就在于保护个人的权利，实现个人的利益。而个人最根本的权利就是所谓“人权”，其中言论出版自由正是“人权”的题中应有之义。因此，将言论出版自由视为应受基本法保障的“第一权利”，正是以自由主义、个人主义为至高目标的国家法律精神的体现。(如美国的《人权法案》、法国的《人权宣言》)为了保障个人的基本权利不受国家和其他人的非法侵犯，必须对公共权力通过分权实行有效的制衡。“平等的个人权利、立宪政府、自由企业、自然正义、机会平等、个人自由”等正是美国所代表的西方社会炫耀的原则。
作为一个人民主权国家，我国法律更注重保护“最大多数人的最大利益”。既然是由人民当家作主，公共权力的合法性问题便不成问题。因此，需要限制的不是人民主权，而是其他力量对人民主权可能产生的侵害。其逻辑前提是：集体利益高于个人利益。离开了集体，个人无法生存。正如皮之不存，毛将焉附，集体不在，遑论个人？当个人利益与集体利益发生冲突时，集体利益是第一位的。个人利益只有当与集体利益、大局利益相一致的时候才有存在价值，否则就可能因“自私自利”而受到贬抑。而集体的最高表现形式就是国家和政府。所以，“人权”与“人民主权”相比，后者更具有优先权。只有人民主权得到保障，人权才能被保护。言论出版自由权也必须在受到包括国家政府的权力限制的范围内使用。
我国的法制建设正处于发展阶段，还不够完善。尤其是《新闻法》的立法真空致使公民和媒介从业人员对自己的权利和义务及其界限认识模糊。和西方法律制度比较完善的国家注重通过法律手段调控新闻媒介相比，中国目前更注重以行政手段控制新闻媒介。但是，行政制约不象法律制约那样是一种事前约定，媒介及从业人员可以预先知道其限制范围。行政决策是一种事后约定，媒介和从业人员无法准确地预测行政干预的程度和方式。同时，行政处罚订立的标准也不象法律那样准确、清晰和具有可操作性。所以，当前中国的新闻法制建设亟待加强,尤其是《新闻法》的立法真空亟待填补。需要引起注意的是，虽然法律本身可以通过具体的制度设计和运做体现程序理性，但法律的精神是比程序设计和制度安排更重要的东西。“法律之上若没有法，就像权力之上没有法那样，也是会走向专横和任意的。”（夏勇《宪法之道》，《读书》，2003年3期）我国的1982年宪法在实施过程中经历多处修改，说明我们对“法之法”的认识还需要不断求索和深化。
第二节 新闻侵权
在现代信息社会中，新闻媒介已成为人们日常生活中不可缺少的一部分。它承担了传播新闻信息以满足公民的知情权和实现公民言论自由权利的神圣使命。但是，由于各种主客观条件的限制，新闻机构在其传播活动中行使新闻自由权利时，可能会给他人的合法权益和自由造成一定的伤害。其中，对他人的民事权利的伤害，也就是我们通常说的新闻侵权。尽管各方对新闻侵权行为的定义莫衷一是，目前国内一种比较权威的解释是：新闻侵权行为是指新闻单位或个人利用大众传播媒介，以故意捏造事实或过失报道等形式向公众传播内容不当或法律禁止的内容。从而侵害了公民和法人的人格权的行为。（朱波等《新闻侵权中第三人抗辩》，《新闻世界》2000年第11期）
在西方法治发达国家，新闻侵权是波及面最广，最令新闻界、司法界头疼的案件。我国自1987年《民法通则》颁布实施以来，有关新闻侵权的诉讼案件也开始大面积出现并呈上升趋势。在经济全球化、媒介市场化背景下，各种新闻侵权诉讼已成为我国新闻界面临的最大的法律问题。目前，我国的新闻侵权官司较多集中在侵犯名誉权、隐私权、肖像权、姓名权、荣誉权等人格权的范围，其中前三种侵权诉讼比例最高。
一、侵犯名誉权 1、名誉和名誉权
什么是名誉？法律专家认为，“名誉是社会对某公民的品德、才能、思想、作风等的综合评价，是公民人格权的重要内容”，“名誉是社会或者法人的品质、情操、才干、声望、信誉和形象等方面的综合评价。公民的名誉代表着人格尊严。”（李由义《民法学》，北京大学出版社，1988年版，568-569页）名誉对于公民和法人来说都是极其重要的，代表其社会地位的高低和社会评价的优劣。
名誉权指“公民和法人对于根据自己的观点、行为、工作表现所形成的有关其素质、才干、品德的社会评价等方面享有的不可侵犯的权利。”（张西明，康长庆，《新闻侵权：从传统媒介到网络》，新华出版社，2000年版，77页）公民和法人都享有名誉权，但公民享有的名誉权是其享有的人格权的一种，法人则因其为一定社会组织在法律上的人格化而享有名誉权。 2、西方的新闻诽谤
在西方法律尤其是英美法系中，我国法律中属于民法调整的侵害名誉权行为及刑法调整的诽谤罪，都可统称为“诽谤”（Defamation），诽谤可分永久性诽谤（Libel，例如报刊、书本、信件等书面诽谤）和非永久性诽谤（Slander，例如口头诽谤）。从近年来英美等国的判例看，网络诽谤被视为永久性诽谤。（张西明，康长庆，《新闻侵权：从传统媒介到网络》，新华出
版社，2000年版，39页）美国最高法院对诽谤所下的定义是：“诽谤乃对于尊严之损害，如无其他正当原因，而故意刊布有损于某人之记载，记载又是虚假的，或对他人属实，而对此受害者则不实，则应负一般的违法责任。”（徐佳士主编《新闻法律问题》，台北学生书局，1975年版，236页）
在西方法律中，构成新闻诽谤的条件主要有以下四种：第一，公开传播。第二，针对特定对象。即诽谤对象应是特指而非泛指。第三，报道不真实。指没有确凿证据的信息或歪曲、夸大、捏造事实。第四，导致对象名誉受损。指诽谤行为本身与对象的名誉受损之间有直接的因果关系，使对象社会评价降低。 3、我国有关名誉侵权的法规
我国《民法通则》第101条规定：“公民、法人享有名誉权，公民的人格尊严受法律保护，禁止用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉。”1988年最高法院下达的《最高法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第140条更详细规定：“以书面、口头等形式宣扬他人的隐私，或者捏造事实公然丑化他人人格，以及用侮辱、诽谤等方式损害他人名誉，造成一定影响的，应当认定为侵害公民名誉权的行为。”此外还规定：“以书面、口头等形式诋毁、诽谤法人名誉，给法人造成损害的，应当认定为侵害法人名誉权的行为。” 需要注意的是，我国《刑法》第145条也规定了刑事上的诽谤罪：“以暴力或者其他方法，包括用‘大字报’、‘小字报’，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。” 那么，如何认定一个侵权行为属于刑事诽谤还是民事诽谤呢？从法律上说，刑事诽谤和民事诽谤有三个方面的区别：第一，客观上，刑事诽谤要求有“捏造事实”的行为，而民事诽谤则不然，道听途说、编校错误等非故意失实也可造成侵权；第二，主观上，刑事诽谤要求必须是直接故意，而民事诽谤则不同，行为者主观上间接故意、过失也可构成侵权；第三，刑事诽谤要求“情节严重”，民事诽谤无此要求。也就是说，情节不严重也可构成。所以，刑事诽谤与民事诽谤之间的区别主要是罪与非罪的区别，两者必须分清，不可混淆。（张西明，康长庆，《新闻侵权：从传统媒介到网络》，87-88页） 在我国目前的新闻侵权案件中，最后判诽谤罪结案的寥寥无几，大多都是按民事侵权处理。主要因为绝大多数新闻侵权纠纷并非是新闻工作者主观上的直接故意和捏造事实所致，而是工作疏漏、调查研究不深入、能力有限等原因造成的。 4、新闻侵犯名誉权的构成要件
新闻侵害名誉权行为构成民事侵权时，首先要满足一般民事侵权行为的四个构成要件，即：行为人违法行为的存在；损害结果的存在；违法行为和损害后果之间存在着因果关系；行为人主观上具有过错。以上4个要件在认定新闻侵权行为构成与否时，必须同时具备，缺一不可。
根据上述民事侵权行为违法构成的一般要件，新闻侵害名誉权行为的具体构成要件也可归纳为四个方面，与西方法律中新闻诽谤的构成条件大致相同:
第一，新闻侵害名誉行为的存在。这是构成民事责任的首要条件。其构成要素有三：其一，公开发表或传播。新闻侵犯名誉权一般指通过报纸、广播、电视、互联网等大众传媒刊布、发表、播出侵害名誉权的内容。其二，传播内容使侵权对象能被指认。侵权对象包括个人、特定团体、产品及商标等，但必须是特指而不是泛指。比如“无官不贪，无商不奸”就属泛指而非特指。只要有人能指认特定对象，就属特指。被指认的范围大小是判断侵害程度的标准之一。其三，传播内容有损对象名誉。比如用侮辱性语言丑化他人，发表不实报道，传播虚假材料等。
第二，新闻损害名誉结果的存在。只有当民事违法行为造成损害后果时，行为人才承担民事责任。新闻侵害名誉权行为的损害事实包括名誉损害、精神损害和财产损失三个方面。其中