把握失职违纪立法旨意 正确处理失职违纪案件
作为职务违纪的一种形式，失职类违纪错误的一个主要特点是违纪的行为结果往往会酿成经济损失、人员伤亡和不良的政治、社会影响。失职类违纪行为是目前违纪案件中造成经济损失最为严重的违纪行为之一，它具有很大的危害性和危险性。失职类违纪错误不仅侵害了党组织、国家机关、企业、事业单位的正常活动，损害了党和政府的形象和声誉，干扰了党和国家的方针政策，影响了法律、法规的贯切实施，而且使国家和人民的合法利益遭受重大损失，破坏了社会生产和生活秩序。作为纪检监察部门，应对失职违纪行为进行严肃查处。监察部在2000年《关于14起特大事故调查处理情况的通报》中指出：参加重大责任事故的调查，严肃处理因官僚主义、失职给国家和人民生命财产造成重大损失的有关责任人，是纪检监察机关义不容辞的责任。近些年来，我市对一批党员干部因失职给党、国家和人民利益造成较大损失或重大损失的行为给予了党纪政纪处分或刑事处罚，严肃了党纪国法，推进和加强了我市的机关效能和作风建设。
一般而言，失职案件不象贪污受贿等其他职务违纪在调查过程中存在着突破上的难度，但在认定上，由于失职违纪行为不如贪污受贿那样直观，特别是其构成要件客观方面的危害行为与危害结果之间的关联性、构成要件主观方面违纪者心理态度的把握，在认定上都存在比较大的难度，而我们对于失职违纪行为存在的常规思维和处理方式，都在不同程度上影响着对失职案件的正确查处。正确查处失职案件的前提是要正确把握党纪处分条例对失职违纪行为作出的规范，准确理解党纪处分条例关于失职违纪的立法原意，在此基础上才能在实践中正确处理失职案件。
《中国共产党纪律处分条例》第一百二十七条规定：“党和国家工作人员或者其他从事公务的人员，在工作中不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大损失的，给予警告或者严重警告处分；造成重大损失的，给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分。……”本条例对构成失职违纪错误作出了规范，条例所要规范的是在工作中不履行
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或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成较大或重大损失的行为人给予纪律处分。这有三层意思：一是行为人有失职的行为，也就是有在工作中不履行或者不正确履行职责的行为；二是行为人不履行或者不正确履行职责的行为导致了党、国家和人民利益以及公共财产的损失；三是行为人不履行或者不正确履行职责导致党、国家和人民利益以及公共财产的损失是较大或重大的损失。对于这三层意思，从理论上去理解不难，但在实践中却不容易把握：一是对行为人是否不履行或不正确履行职责不好把握；二是行为人不履行或不正确履行职责的行为是否直接导致了党、国家和人民利益以及公共财产的损失更不好把握；三是对损失的实际情形也不好把握。下面本人结合理论与实践作如下阐述。
一、对行为人不履行或者不正确履行职责的考究
党和国家工作人员的一定职守，一方面标志着党和国家工作人员享有一定的职权，另一方面也体现出党和国家工作人员负有一定的职责和特定的义务。党和国家工作人员的职守往往体现在以下几方面：1、法律、法令、法规、条例的有关规定。有关的法律法规对职能部门的职能作出了法的规定，对部门职能的规定也就是对部门负责人及相关工作人员的职责作出了规定；2、单位的规章制度及单位的职责分工；3、有关的指示、命令、决定和规定。如领导临时对某项工作的指派，这也是认定职守的根据；4、实际的情况和习惯。有时在岗位责任制度不健全的情况下，如果分工不清、职责不明的，其实际的工作范围，也是认定职守的依据。
在查明了行为人应当履行的职责的基础上，我们要对被调查人是否违反了其职守进行调查，看被调查人是否存在如下违反职守的行为：1、不履行职守。具体表现为或擅离职守，脱离工作岗位，或该管的不管，该作为的不作为；2、不正确履行职守。是指行为人履行了职责，但不正确，即在履行职务过程中不按照法律、法规和单位规章制度的规定或领导的指示要求履行职责。具体表现为：敷衍塞责，任意蛮干，胡乱行事；3、滥用职权。具体表现为：超越职权范围、过度地使用岗位权力；4、循私舞弊。具体表现为循私情私利，或
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贪图财物，或讨好上级，或为了照顾、袒护、包庇亲友等，而弄虚作假、故意不履行本职工作；等等。
我们知道，一个危害结果的产生，往往会有很多的人存在职责方面的问题，但不是每个人所应负的责任都是一样的，我们必须根据每个人的具体职责和具体行为正确界定每个人所应负的职任。1、要区分直接责任人与间接责任人。直接责任人是指行为人的行为对导致损失结果的发生起决定性作用的人员，其行为与损失结果的发生具有内在的、必然的因果关系。直接责任人包括直接决定者、筹划者、执行者。如果直接人是两人及以上的，还要区分主要直接责任人和次要直接责任人。间接责任人是指行为人的行为与损失结果之间不存在内在的、必然的因果关系，与造成的损失虽有联系但不起决定性作用的人员。2、要区分领导责任与具体经办人责任。如果具体经办人的行为是受命于主管领导人的意志，或者在执行中曾提出纠正意见，但未被领导人采纳而造成损失的，应由领导人承担直接责任；如果具体承办人出主意，而领导人轻信允许或采纳，或者具体承办人明知领导人的指示命令违反了有关规定，仍继续实施而造成损失的，具体承办人和领导人都应负直接责任；如果具体承办人隐瞒事实真相，不请示汇报，自作主张，或者不执行领导人的正确意见，不按规章制度办事而造成损失的，具体承办人负直接责任，领导人不负责任或只负一般领导责任。3、区分集体研究和个人决定。个人做出错误决定，因而造成损失的，决定者负直接责任。集体研究做出错误决定造成损失的，参加研究的人员都应当负一定责任，其中主持研究的人负主要责任，其他人根据分工承担相应的责任。对于汇报人报告不实，导致集体研究决策不当，或者承办人不如实执行集体研究做出的正确决定造成损失的，承办人应负直接责任。
在界定行为人行为责任的过程中，我们要纠正一种常规的错误认识，就是常常把经办人认定为负直接责任，把分管领导认定为负主要领导责任，把一把手认定为负重要领导责任，这是一种错误的观点。行为人应负什么责任，当然与其职务相关联，但还与其在不履职或不正确履职过程中的实际行为相关联。我们要根据以上界定方式，对行为人应负的责任进行实事求是的认定。
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被调查人违背职务上的注意义务，不履行或者不正确履行其职责是失职类错误的客观表现形式。但在调查处理失职案的实践过程中，往往存在以下问题：1、对被调查人的法定职责大而化之。在查办失职案的实践中，我们往往有一种错误的认识，就是认为只要造成损失了，发生了重大事故，领导总应该承担责任，将领导干部对所发生的危害后果负一般责任，与应负纪律责任而给予纪律处分混为一谈。基于这样的认识，办案人员往往只注重对被调查人职责方面证据的收集，而不注重对被调查人不履职或不正确履职行为事实证据的收集。有些失职案件的调查报告，全文没有被调查人不履职或不正确履职行为的具体事实，只有被调查人员主观冠于被调查人“失职”的结论性意见；2、对被调查人的法定职责满足于被调查人承认其有失职行为，而不注重对被调查人失职具体事实的调查取证。实践中，由于在职责范围发生了重大事故，被调查人往往也会下意识地认为自己应负有一定的责任，但被调查人不知道“一定的责任”与我们纪律处分的纪律责任不是同一个概念，所以在我们调查期间，他们往往表现得极为配合，对谈话笔录中的个别词语不是太关注。如果不追究，或者给予他们轻处分，他们一般不会提出问题或申辩，而当我们依据这些证据给予他们重处分时，他们就会提出申辩，这是失职案容易出现反复的一个重要原因；3、对行为人违反职守的行为调查不全面。行为人的失职行为相对危害结果而言，有可能是一次性的危害行为导致了危害结果，有可能是多次的危害行为或长期的危害行为累积导致了危害结果，所以我们的调查要全面，弄清楚行为人的全部危害行为，这对我们正确定性处理都有着极大的意义；4、大多数的失职、渎职类案件往往与重大事故相交织、相联系。然而，重大事故发生的原因往往是多方面的，有的可能是人为因素，有的可能是不可抗力因素，有的可能是偶发性因素导致，有的可能是必然性因素导致。现实中，由于重大事故的发生造成了不良的政治、社会影响，一些领导为了“平息”事态或对上有所“交代”，不问相关部门及其工作人员是否存在失职的行为事实，就以权力意志要求追究相关职能部门及其工作人员的纪律责任，而办案人员在有关领导权力意志的影响下，受发生重大事故后“紧张情绪”的影响，往往会产生相关部门、相关工作人员存在失职
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违纪行为这种先入为主的思想意识，于是在对事故进行调查过程中往往只注重对事故本身的调查，而忽略对部门及其工作人员职守行为的取证，往往只注重行为人的认错态度，满足于行为人承认有错，而不实事求是调查行为人到底有没有具体的失职事实以及其失职行为与危害结果之间到底有没有内在的联系。
二、对危害行为与危害结果之间关联度的考究
行为人不履职或不正确履职的行为称为危害行为，其不履职或不正确履职的行为导致的损失称为危害结果。危害行为与危害结果之间存在一定的因果关系，是任何违纪构成的必要条件，也是让行为人负纪律责任的前提与基础。如果行为与结果之间不存在因果关系，那么就意味着该行为不构成违纪，就不能让行为人承担危害结果的纪律责任。因此，查明行为与结果之间的因果关系，是正确认定违纪的成立并且确定纪律处分的客观基础。就失职违纪而言，失职的行为与造成较大损失的后果之间必须具有内在的因果关系，即较大损失的后果是由失职的行为所直接造成的，如果较大损失的后果不是由失职的行为直接造成的，则不构成失职错误。现实中，行为人的危害行为与危害结果之间的因果关系问题具有一定的复杂性，实践中如何判定二者之间的因果关系存在着很大的难度。结合理论和实践，我们可从以下几方面来把握。
（一）行为人不履行或者不正确履行职责的行为与危害结果（较大损失或重大损失）之间必须存在内在的联系。我们知道，一个危害结果的产生总会有多方面的原因、有很多的人在职责方面（除了不可抗力因素造成的危害）存在问题，但作为构成失职纪律处分的行为，必须是与危害结果之间存在着内在联系的行为。如何理解“内在联系”这个概念，举一个直观的例子说明如下。某食品厂副厂长在夜间值班时离开值班室回工厂附近的家中吃药，在此期间锅炉工违章操作致使锅炉爆炸，造成5人重伤，2人死亡，直接经济损失达17万元。事故发生后，车间工人一面组织灭火，抢救伤员，一面派人向赵某报告，见赵某不在值班室便给消防部门和医院打电话报警呼救，赵某赶
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