徐绪卿撰文：关于民办高校分类管理的思考

徐绪卿撰文：关于民办高校分类管理的思考

关于民办高校分类管理讨论与实践的思考

徐绪卿

（浙江树人大学 中国民办高等教育研究院，浙江 杭州 310015）

摘 要：落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010-2020年）对民办高等教育发展的相关政策，相当多的地区选择非营利性和营利性民办高校的分类作为切入口。借鉴理论成果，总结实践经验，从国情和民办高校发展实际出发推进分类和管理，已成为我国民办高等教育发展中的一个关键性问题。稳步推进、尊重选择、过往不咎、鼓励公益、坚持改革、和谐发展，是分类管理应该遵循的基本原则。

关键词：民办高等教育；非营利性；营利性；民办高校分类；科学管理

一

去年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出要“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”和“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”。在贯彻落实《教育规花纲要》的各项措施和制定本地区教育事业中长期发展规划的进程中，许多省市都把发展民办教育作为教育发展的重要方面。在实现的路径上，都将民办高校的分类管理放在政策制定的逻辑起点上，积极制定方案、开展试点，引发社会高度关注。作为全国唯一一个民办教育综合改革的试点省份，浙江将以实施分类管理为重点，积极探索“学校自愿选择，政府分类管理”的新模式，按营利性和非营利性两大类进行区分，分别制定许可、登记、管理、税收、财政补贴等政策，完善年检年审制度，建立评估结果和招生计划挂钩的机制，强化督导评估；以设立专项资金为重点，建立公共财政资助民办教育体系，省、市、县（市、区）三级政府要设立“民办教育专项资金”，探索建立差额补助、定额补助、项目补助、奖励性补助以及购买服务等多元化的公共财政资助民办教育体系等1[1]。福建省已经出台“福建省教育厅关于开展非营利民办高校办学制度改革试点的通知”，确定了6所民办高校作为试点学校，提出了“建立与非营利民办高校相适应的产权制度；建立与非营利民办高校相适应的资产财务制度；建立非营利民办高校扶持与资助政策体系；建立非营利民办高校社会监督机制”为内容的方案。据了解，上海市等其他省市的方案也在紧锣密鼓的制定方案过程中。几乎所有的省市在本地区“中长期教育改革和发展规划”中都明确提出要“开展对营利性和非营利性民办学校分类管理试点”或“探索

建立营利性和非营利性民办学校分类管理制度”，表明各地各级政府对分类管理的高度重视和坚定决心。“一石激起千层浪”，民办学校分类管理的提上议事日程和部分地区的试点，在理论界和实践中引发激烈讨论，反对者众多，支持者也不少。对于为什么要分类管理、如何分类、如何管理等等问题意见分歧悬殊。研究民办高校的分类界定和管理，也成为当下民办高校研究的重要议题。

二

是否需要分类？现在分类是否适宜。这是讨论的第一个焦点。从世界范围来看，20世纪70年代之后，随着全球性高等教育财政危机的到来，市场机制和一些经济管理的法则被不断地应用到高等教育领域。高等教育系统在两个层面上发生了重大变化：一是公立大学的市场化，在许多国家，伴随着高等教育大众化进程，不同程度地推进高等教育市场化；二是私立大学中营利性和非营利高校之间的分化日益明晰。2[2]世界银行组织在2000年的报告中强调，“区分私立教育机构的营利性和非营利性比传统上划分公立和私立教育机构更具实际意义，因为非营利私立教育机构从其使命和结构来看与公立教育机构往往非常相象。”3[3]相应地，各国在私立教育分类方面也开展了不少深入研究，并形成了较为丰富的成果。我国学术界也逐渐认识到该问题的重要性，并围绕非营利性和营利性民办学校分类的意义、界定依据和内容等方面开展了研究。

对分类管理的认识是伴随着我国民办高校的发展而逐步深化的。早在《民办教育促进法》颁布以前，许多专家就提出应对民办学校实施分类管理。邵金荣从三个方面指出了我国民办高校分类的必要性：①非营利性与营利性教育机构并存是我国民办教育发展的客观现实，我国民办院校大部分依靠投资举办，投资者从办学中不同程度地取得回报，为国家政策所允许又是普遍存在的事实；②非营利性与营利性学校不分遗患严重，目前我国对民办学校基本实行一视同仁的优惠政策，这不仅打击了公益性法人办学或社会捐资办学的积极性，而且造成许多高校以公益之名兴营利之实情况的发生；③有助于规范公办学校的办学行为，分类管理既利于规范公办学校扩招中的高收费营利行为，又利于推动公办院校的办学体制改革。4[4]随着民办高等教育的发展，对分类管理的要求逐渐升温。学者认为，我国民办教育的现行法律法规和一整套政策是基于民办学校的非营利性而设计的。由于非营利性和营利性民办高校都享用同样的法律法规，“这样的“游戏”规则必然存在很多模糊区域，导致营利性和非营利性民办高校相互“搭便车”的现象十分普遍，再加上政府尚没有严格有效的监管措施，其结果是更多的民办高校打着“不营利”或“少营利”的招牌却行“获取暴利”之实。

从法律的源头重新界定民办高校，有利于促进营利性与非营利性民办高校在目标、市场与政府监管上的分野，从而实现民办高校的分类调整与规范。”5[5]

对于分类评估的必要性，教育部副部长鲁昕的一番话可以作为政府的主要考虑：“由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实”6[6]换句话说，如果没有建立分类管理的制度，不分营利非营利，混混屯屯，享受同类政策，承担同样义务，这样的政策是难以出台和落实的。教育部政策法规司司长孙霄兵也认为，民办高校的营利和非营利“如果不界定的话很多优惠政策和管理制度就不好分类出台。因为各个管理部门有各个管理部门的考虑，所以这方面也要加以试点，看看是不是能够有所创新。这样才能使民办教育分类更加清晰，政策更加有针对性”7[7]这些观点实际上代表了政府的声音，也代表了许多举办者和研究者的想法。

目前对于分类管理，大多数人还是认为需要的，关键在于什么时候开始，现在开始是否适宜。忻福良和陈洁在经过对部分举办者的问卷调查后认为，当前开展分类管理的时机尚不成熟。开放营利性学历教育的生态环境尚未形成，普遍推行民办非营利教育的捐资办学基础也相对薄弱8[8]。如果在这种条件下硬性推进这一试点，可能会削弱社会对民办高校的投资热情，甚至引发部分举办者退出，从而影响民办高等教育的发展。这一观点在民办高教研究者中具有典型性和代表性，得到较多的民办高校举办者的支持。但是，笔者认为，分类管理的生态环境和捐资办学的基础都不是自发形成的，必须确定分类管理的方向并且通过政策引导和营造才能逐渐完善。当然，也有人从另一个角度提出分类管理的“不成熟性”，认为“根据现有法律，教育都应该归属公益事业，根本就不应该让营利性民办学校存在，营利或变相营利即违法，应追究营利者责任，分类管理就是纵容违法行为，持上述观点的人以非教育界人士居多，《教育法》是其最有力的“武器”。”这一观点有些偏颇，因为《民办教育促进法》及其相关法律已经默认了 “合理回报”的存在，实际上也已经默认了营利行为的存在，相关调查表明，营利行为还相当普遍。延续的政策才能保持事业的稳定发展，这样的观点有些过时了。有的专家对分类管理的观点更加犀利，提出应该尽快开展分类管理，认为“尽管法律严禁民办学校举办者营利，但由于政府监管不到位，许多表面风光的民办学校，实际已面临被掏空之虞，一旦生源锐减，马上可能引发社会性事件。一些举办者之所以敢臵法不顾，公然把学校做“提款机”，主要是看清了政府的“软肋”。正像有位专家所说，’与其说现阶段实施分类管理还早了点，不如说有人钱还没赚够！”9[9]。笔者不敢苟同“不同意分类管理，就’