社会管理中的信访工作法制化建设和制度化创新
摘 要：基层社会管理离不开信访工作创新。信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在，但这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施。因此，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设，不断推进信访工作制度化创新。
关 键 词：基层社会；信访工作；法制化建设；制度化创新 中图分类号：ｄ６３２．８ 文献标识码：ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００６０－０４ 收稿日期：２０１２－０１－０８
作者简介：夏周青（１９５７—），男，海南东方人，中共海南省委党校新东方杂志社编辑部主任，研究方向为编辑出版学、社会学。 信访工作是党和政府联系群众的重要渠道，是为人民群众排忧解难的工作，是人民群众行使民主权利的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。从短期看，信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在。从长期看，这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，如诉讼、仲裁、协商、调解等。实践表明，基层社会矛盾的化解离不开信访工作的创新以及信访工作制度化、规范化和
法制化建设的积极推进。
一、我国信访工作迈入了法制化、规范化轨道
改革开放之初，信访工作从指导思想到工作机构、工作制度都难以满足“十年动乱”后历史遗留问题过多的现实需要。中央根据当时的形势和任务，于１９７８年９月和１９８２年２月先后召开了第二次和第三次全国信访工作会议，要求各地、各部门进一步抓紧落实党的政策，解决历史遗留问题，做好善后工作。
随着改革开放的不断推进，出现了许多新情况、新问题。各级党委、政府与时俱进，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。１９８２年４月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》。１９８９年１１月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强信访工作的通知》， 明确了新形势下信访工作的指导思想、工作任务和原则方法。１９９５年１０月，中央召开第四次全国信访工作会议，提出加强和改进信访工作的措施，强调信访工作必须服从服务于全党全国工作大局，在正确处理改革发展稳定三者关系中发挥应有的作用。同时，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规——《信访条例》，标志着信访工作迈入了法制化、规范化轨道。
跨进新世纪，社会上长期积累的深层次矛盾和问题开始显现，并通过信访渠道反映出来，人民内部矛盾进入凸显期。中央审时度势，先后召开第五次和第六次全国信访工作会议，明确了“信访形势怎
么看、信访工作怎么干”的问题，确立了以中国特色社会主义理论为指导，以服务党和国家工作大局为中心，以维护群众合法权益、及时反映社情民意、促进社会和谐稳定为目标，实现信访工作新格局、新秩序、新机制和制度化、规范化、法制化的总体工作思路；明确了信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是为人民群众排忧解难的工作，是党的群众工作的重要组成部分；明确了“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的信访工作原则，形成了统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局。各地、各部门深入贯彻落实中央的决策部署，把信访工作作为一项政治任务摆上了更加突出的位置。广大信访干部坚持从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，全力解决问题、化解矛盾。经过不懈努力，推动了信访形势的持续好转，为经济社会发展创造了良好环境。 ２００５年１月，国务院修订并颁布了新的《信访条例》。随后，国家信访局制定下发办理群众来信、接待群众来访、督查督办等方面的工作规则，各地也相继制定了与之配套的法规和制度，绝大多数省份都颁布实施了信访工作法规；６０多个中央和国家机关或单位修订出台了信访工作办法、规则，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，为扭转当时信访工作被动局面、依法处理信访问题发挥了重要作用。２００７年３月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，实现了在更高层面对信访工作
的指导，成为信访工作发展史上具有里程碑意义的重要文献。２００８年７月，中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。这是新中国成立以来第一次就信访工作责任追究作出专门规定。
２００９年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》（以下简称《意见》）等文件。《意见》指出，领导干部定期接待群众来访要及时就地化解矛盾。推进信访工作重心下移、关口前移，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。领导干部定期接待群众来访的主要方式方法有：⑴公示。各地区、各部门要根据实际情况，采取适当方式，在一定范围内对接访领导干部的姓名、职务、分管工作以及接访的时间、地点、形式等情况进行公示，方便信访群众了解和参与。⑵接访。根据情况可以采取定点接访、重点约访和带案下访等多种方式进行。⑶包案。对群众反映强烈的突出问题，要实行领导包案，并落实包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。包案情况要通过适当方式予以公开，接受群众监督。⑷落实。要把领导干部接访的重点定位在“事要解决”上，努力在“案结事了”上狠下功夫。要综合运用政策、法律、经济、行政、社会救助以及思想教育等手段，促使问题得到有效解决。领导干部定期接待群众来访的
基本要求是：⑴热情负责地接待群众。要带着责任和感情耐心听取来访群众的诉求，想方设法解决群众反映的问题，做到“件件有着落、事事有回音”，决不能推诿扯皮、敷衍塞责。⑵认真解决突出问题。要抓住重点和关键，着重解决案情复杂、久拖未决的疑难问题，着重解决责任主体难落实、工作难度大的复杂问题，着重解决涉及政策层面、需要完善相关规定的重大利益矛盾和突出问题。⑶严格依法按政策办事。决不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定，出现新的问题。⑷及时就地化解矛盾。要按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的信访工作原则，强化地方和职能部门的主体责任，落实首办责任制；夯实基层基础，推进信访工作重心下移、关口前移，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。⑸强化思想疏导工作。在认真解决群众合理诉求的同时，要积极引导群众正确理解党的方针政策，正确行使公民权利、履行公民义务，理性合法地表达诉求，自觉维护信访秩序。
信访工作的法制化、规范化路径是强化思想疏导工作，思想疏导工作做得到位，社会矛盾的化解就顺利，基层社会的管理就有序。为了加强和创新社会管理，２０１１年夏，中共海南省委群众工作部正式成立，这是全国第一个省级层面的群众工作部，海南省信访局升格为正厅级单位，作为主管全省信访工作的省政府工作部门，与中共海南省委群众工作部合署办公，履行党的群众工作和信访工