浅谈井冈山土地利用中存在的问题
【摘要】随着城市化进程加快，土地利用规划在制定实施后也要不断的调整。土地利用规划实施后也会产生很多不可预料的问题，一些是政策已经不适合现在的实际情况造成的，一些是在实施过程中方针、监管没有落实到位造成。本文就近几年出台的政策对土地规划利用的影响和形成的问题及当地经济发展过程中新增工业建设用地规划对其他方面的影响作出分析，提出相应的一些解决方案，实现土地利用规划的合理调整和优化。
【关键字】井冈山 土地利用 退耕还林 工业用地 矿藏
一、井冈山区域概况
（一） 井冈山地理位置
井冈山市位于江西省西南部，地处与湖南省交界的罗宵山脉中段。它东邻江西泰和县，南靠江西遂川县，西面与湖南的炎陵县接壤，北面和江西永新县毗邻，是江西省西南部的门户。在2000年原宁冈县与原井冈山市合并组建新井冈山市，市址迁至厦坪镇新城区。形成了以龙市为中心地工业区，以茨坪为中心地旅游区，以夏坪为中心的行政区。
图1 井冈山市地理位置示意图
（二）自然概况
井冈山市的主要地貌类型为构造侵蚀性中低山、构造剥蚀性丘陵、堆积河谷盆地和河成阶地。其中，构造侵蚀性中低山，主要集中在井冈山市中部偏西南地区，海拔多在1200米以上，切割程度显著，山势雄险。
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井冈山市素有“绿色明珠”之称，植被资源非常丰富，全境有次原始森林7000公顷。井冈山是一个风景秀丽的国家重点风景名胜区，近几年旅游业的发展突飞猛进，已成为井冈山市的支柱产业。井冈山风景名胜区总面积333平方公里。这里既有丰富的自然风光，又有许多革命时期留下的人文景观，两者结合构成了井冈山市发展旅游业的得天独厚优势。
二、井冈山土地资源利用现状和特点
（一）土地利用现状
至2004年，井冈山市拥有土地总面积129753.07hm2，其中农用地123828.55hm2，占土地总面积的95.43%；建设用地4107.44hm2，占土地总面积的3.17%；未利用地面积1817.08hm2，占土地总面积的1.40%，具体结构情况见表2-1所示。
表2-1 2004年井冈山市土地利用结构表
单位：hm2、%
一级分类
二级分类 耕 地
农用地
园 地 林 地 其它农用地 居民点及工矿用地
建设用地
交通用地 特殊用地 水利设施用地
未利用地
未利用地 其它用地
面 积 9826.77 587.66 110142.87 3271.25 3467.56 413.41 68.30 158.17 643.39 1173.69
所占百分比
7.57 0.45 84.89 2.52 2.67 0.32 0.05 0.12 0.50 0.90
1817.08 4107.44 123828.55 合计面积
（数据来源：井冈山国土资源局）
（二）土地利用特点
1、呈明显的“三足鼎立”分布
以茨坪为代表的旅游区海拔多在1200米以上，切割程度显著，山势雄险，开发难度很大。在《井冈山市国民经济和社会发展第十一个五年计划和2015年远景规划纲要》提出以“旅游兴市”的发展战略后，茨坪主要是以旅游为业，人口相对较少。而龙市为代表的老城区主要以丘陵为主，植被覆盖率比较大，土地开发利用已达到了很高的水平，土地利用率达到98.78%。
2、土地利用类型多、分布广，但土地类型结构不均衡。
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主导地类林地面积大，森林覆盖率高。占全市土地总面积的84.89%的林地面积，对井冈山防止水土流失、涵养水源具有重要意义。但耕地资源相对较少，仅占土地总面积的7.57%，而且井冈山水土流失比较严重、地质灾害较多。
3、交通条件逐步改善
井冈山市位于江西省西南部，东连江西泰和、遂川两县，南邻湖南炎陵县，西靠湖南茶陵县，北接江西永新县，是江西省西南部的重要门户。以形成由公路、机场组成的立体对外交通系统。目前，于2008年12月28日开工的衡茶吉铁路和2011年1月21日开工的井睦高速公路正在建设中。
4、工业区土地资源数量有限，旅游区开发利用难度大
据统计，至2005年末，井冈山市土地利用率达到98.78%，随着未利用地的不断开发，后备土地资源将越来越少。并且未利用地主要分布在山间河谷地带，开发利用的难度较大，而随着全市经济的发展，建设用地迅速增长，对土地利用提出了更高的要求。
三、土地利用中存在的主要问题与解决方案
（一）、“退耕还林”减少耕地遗留的问题未进行妥善监管和处理
前任总理朱镕基1999年提出退耕还林政策以来，涉及退耕还林有8个乡镇，42个行政村，退耕农户总数2308户。
1、“退耕还林”的执行情况和现状
（1）“退耕”的范围和原则没有根据实际情况来执行。“退耕还林”提出时正值中国粮食增产，“谷贱伤农”严重，当时没有更多地考虑粮食安全问题。而随着工业化和城市化的加速，“退耕”以不仅仅是因为“谷贱伤农”及改善“水土流失”，大部分耕地较少只能维持自己自足的农民都在工业区发展而不是去种地。造成不管是梯田耕地、旱地就连收成比较好的良田也都进入了“退耕”范围。
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（2）“退耕”后的“还林还草”的任务没有落实到位。在实行了大规模的“退耕”政策后，“还林”并没有像规划的那样实现还林还草。据我所观察到的，只有一小部分的农地被承包和开发果园地，但大部分都成了荒地。
2、“退耕还林”所造成的问题的原因
（1）当地政府对“退耕还林”政策的实施没有严格按照规划来执行。当地政府为完成指标重退耕轻管理，对于退耕，一方面从管理上，工作人员队伍人力不足，经费有限,容易出现疏漏；另一方面，退耕农户只图首次检查验收兑现补助后，就疏于管理，使退耕地处于自然发展状态，达不到退耕还林的理想效果。而对于还林，只是从退耕补助上来解决问题，而没有对以荒废的耕地进行管理。 （2）工业化和城市化的加速使得“退耕还林”的政策不适合当前的经济发展，由于人均耕地本来就不多，“退耕”政策下来后，农民耕种的土地已不能维持农民的日常生活的需求，从而选择了在工厂上班。这样就加剧了耕地面积的减少，大量散乱的耕地变成了荒地。
3、“退耕还林”所造成的问题的改善办法分析
从2007年后，政府逐步暂停了“退耕还林”的政策，根据《国务院新一轮土地规划修编》所要求的“ 死守18亿亩耕地底线 ”政府不能盲目的“退耕”，在“退耕”后产生的不良后果应该妥善的解决。
（1）对于农民放弃耕种的土地，应由一部分人承包管理。由于一些农民耕地较少，相对于到工厂上班，种地远远不能满足生活需要，又不能两全兼顾，很多农民都不愿意耕种田地。对于荒废的良田可以让人承包下来，这样既不会浪费优质的田地，造成造成耕地面积的大幅度缩水，又能建设现代化的管理模式来统一管理大规模的土地。
（2）对于荒废的坡地和梯田，一方面，可以让人开发成果园，实现经济的增长。另一方面，如果没有人愿意承包和开发，政府应加大管理力度，实施退耕还林荒山荒地造林项目，充分利用荒山荒地造林，这样既可扩大森林资源总量，提高森林覆盖率，又可减少水土流失，绿化美化环境，增强森林生态功能。
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（二）工业区大量厂房扩建造成的生态环境日益恶化未得到有效控制
1、井冈上近几年的环境情况
井冈山旅游区和行政区清新的空气，主要源于其拥有丰富的森林资源，且工业规模较小。根据井冈山市环保局《2001年城市环境综合整治定量考核结果汇总表》，2001年度，井冈山大气悬浮微粒年日均平均值0．080毫克／立方米，二氧化硫年日均平均值0．005毫克／立方米，烟尘控制区覆盖率80％，汽车尾气达标率90%，大气质量优于国家一级标准。
但是，在工业区逐步建立起来的陶瓷生产工厂使得近几年工业废气排放总量却在逐年增加，随着工业的进一步发展，工业废气排放量还将不断上升，这对保持井冈山的大气质量构成一定的威胁。相关数据情况见下表。
表2-3 工业废气排放统计表
指标 年份 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
工业废气排放总量（万标立方米） 38024.00 8800.00 39992.00 32840.00 34194.00 38343.00 40512.80
工业二氧化硫排放量（吨） 493.79 353.00 369.00 336.17 157.27 203.95 411.22
工业烟尘排放量 （吨） 478.78 314.00 824.33 647.63 1450.76 634.99 703.59
工业粉尘排放量 （万吨） 7618.00 3378.00 3861.40 1849.99 1450.24 1784.50 1631.84
（数据来源：1997-2003年井冈山统计年鉴及《各地区工业“三废”排放及处理利用情况》）
由上表可知，1997年—2004年期间，排放总量较1997年增加了2488.8万标立方米。表格只显示了井冈山在2004年以前的统计结果，但在工业区，环境污染更为严重。据新浪新闻报道：井冈山自上世纪50年代开始，就发展日用陶瓷产业， 曾经一度开发、生产过建筑陶瓷，陶瓷产业科研、生产、营销人才丰富、熟练工较多。其以优势的产业服务、科学的产业定位、优惠的招商引资政策、吸引了越来越 多的客商青睐。工业园创园5年，已先后引进日用陶瓷企业33家，总投资6.5亿。
2、井冈山工业厂房扩建造成的环境问题分析
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