农村建设用地地权交易及要素组合效率
摘 要：随着我国城市化进程的加速，土地征用短缺和农
村建设用地闲置的矛盾日趋尖锐。从资源配置的层面，集体产权性质的农村建设用地使用权市场化流转对于降低国家征地成本和提高城乡土地资源配置效率具有重要作用。由于集体建设用地经营性地权和资产性地权制度的缺失，地权交易存在显著的福利损失，致使农村建设用地地权市场不能形成有效的要素配置效率和财富分配机制。因此|农村建设用地地权制度的建构是目前形成有效的地权市场和地权定价机制的核心。
关键词：农村建设用地；地权交易；价格扭曲；经营性地权；资产性地权
中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1008-2972(2009)05-0053-04
一、城市化土地短缺和农村建设用地流转相关文献 农村建设用地是指农村用于建设用途的非农用地。主要包括乡镇企业用地、农民宅基地、乡镇公益事业和公共事业用地，土地用途和城市国有建设用地相同。上世纪80年代乡镇企业大发展时期，农村工业这种特殊的土地和资本组合模式给农村经济带来了短期繁荣。但90年代后，由于体制转型和结构调整，乡镇企业破产致使农村闲置了大量建设用
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地；另一方面，由于农村人口的城市化，宅基地也大量闲置。我国农村集体建设用地总量是城市国有土地的4倍。根据2020年城市化水平要达到60％的标准，城市每年新增户籍人口1000万左右。在保证18亿亩农用耕地的硬制度约束下，城市建设用地“缺口”将达到1.2亿亩。如何解决农村建设用地闲置和城市化土地短缺二者的结构性矛盾，已成为我国经济转型中宏观经济发展所面临的一个重要课题。 国内外学者主要从三方面对农村建设用地流转进行分析。Samuel P，s，Ho etal(2005)、姚洋(2005)、肖金诚(2007)和杨志荣(2008)对农村建设用地利用效率进行了实证分析。杨志荣(2008)基于DEA模型测度的结果表明，我国建设用地对经济增长的贡献率显著低于劳动和资本要素。Samuel P，s，H0 etal(2005)指出由于我国农村集体建设用地增量要显著高于城市建设用地，土地粗放利用模式将进一步拉大城乡建设用地的结构不平衡。而陈利根(2007)、曲福田、冯淑怡(2004)、黄祖辉、汪晖(2002)、Kai-singKung、James(2002)、Kaser、Greg(1998)从政府公共政策的角度进行分析，认为政府管制和征地权垄断是农村建设用地闲置及建设用地粗放利用的根源，主张以放松政府管制为核心推进农村建设用地流转。消除城乡建设用地身份差异是放松政府管制所要解决的主要问题。James、Benjamin w，(2007)、龙登高(2009)、周其仁(2007)、刘守英(2007)从农村建设用地流转“市场
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化”论的角度出发，认为突破城乡土地二元结构，加速培育农村建设用地流转市场，通过强化市场机制从而实现国有土地和集体建设用地“同地”、“同价”、“同权”的效率目标，其认为市场的自发机制就能解决资源的配置效率问题。 本文认为，价格机制背后的制度结构是农村建设用地地权交易和要素组合效率的关键。在城市化进程加速和城市土地短缺背景下，从地权制度上对农村建设用地流转进行分析，不仅有助于解决资源配置问题，而且能从深层次上理解城乡财富和利益的分配结构。
二、农村建设用地流转的制度约束和地权交易的福利损失
长期以来城乡分割的土地管理体制，很大程度上已经成为制约农村建设用地地权市场发育和城乡利益结构均衡化的制度约束。
(一)农村建设用地流转的制度约束
农村建设用地流转是指在市场经济条件下，农村建设用地的使用权可以向不同的需求主体进行让渡，从而使土地资源得到最优化的配置。因此，农村建设用地流转就是打破城市土地供给国家一元垄断的市场格局，使国有土地和集体产权土地平等地参与市场定价的过程。虽然各地都在进行农村建设用地流转，并且形成了多样化的流转模式，但对集体产权歧视所形成的制度约束始终是一个重要的制度障碍。《土
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地管理法》第四十三条规定： “任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。即无论是公共利益开发建设，还是商业利益的开发建设，只要有土地需求，必须使用国有建设用地。虽然农村集体建设用地和国有建设用地同为建设用地，但制度上限制了集体产权属性的建设用地参与城市化建设的功能。而“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的”，也有例外情形，如果是兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业和村民住宅此三项建设用地需求的，可使用农民集体建设用地。但乡镇企业破产后闲置的集体建设用地是否可以进入城市建设用地市场呢?从严格的《土地管理法》的法律分析，这是不允许的。集体建设用地也必须通过国家征用，变为国有产权性质的土地后才能进入城市土地市场交易。
(二)市场自发流转的福利损失及模型检验
虽然农村建设用地流转有严格的制度约束，但也不是铁板一块。《宪法》作为《土地管理法》的上位法，释放出了很大的制度空间。宪法规定“国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用”(第10条)。从上位法中可以明确的得出，对于商业性质的非公共利益的土地需求，使用国有建设用地不是必要条件。而另一方面，农村建设用地的大规模闲置导致农村集体组织和个人土地持有成本上升。国家土地垄断所形成的土地相对价格的升高增加了农村
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建设用地地权流转的潜在需求。而当限制地权流动的城乡二元土地管制制度成本小于土地流转所产生的巨大增值收益时，以农村集体组织所主导的农村建设用地流转就自发形成了，而另一方面也表明政府土地管制制度的失灵。根据对京、津、翼、鲁、豫、粤、苏、吉八省市同区位国有土地和农民集体土地市场交易价格的随机抽样，发现自发性农村建设用地地权交易中存在资产价格严重扭曲的情况占总调查区域样本点的49％。
什么因素影响了农村建设用地流转中的“资产价格”，致使国有产权土地和集体产权土地有如此显著地价差?我们进一步构建了农村建设用地流转价格影响因素效应的计量模型。被解释变量P定义为农村建设用地流转价格，解释变量Ri、Pi、Mi、Ci、Qi分别代表政府地权管制程度、同区位国有土地价格、农村建设用地交易量、集体组织民主化程度、地方GDP总量，为随机误差项，对非连续变量用李克特赋值法。模型如下：
通过对相关解释变量的分析，得出如下结论： (1)国家(或地方政府)对农民集体建设用地流转政策管制的松紧程度直接影响着区域内农村建设用地的流转价格。从模型1可知，这种计划经济以来
所延续下来的以产权属性和身份为特征的城乡二元的土地管制制度对被调研区域农村建设用地流转的价格影
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