第四十五条：机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。
三、我国公务员晋升制度存在的问题 （一）晋升前缺乏科学的岗位工作分析
通过我国目前公务员晋升制度的考察，发现相对于其他西方国家的公务员晋升制度，我国公务员在晋升之前，他们大多基于已经取得的成就，而对于晋升的职位，本身的考量缺失严重。在公务员晋升活动开始前，对公务员工作的具体岗位，专业资格及其他条件的限制性不足，导致在公务员晋升过程中出现随意设定公务员的职位发生。由于没有前期有针对性地分析晋升的每一个位置，晋升过程中仅仅从大的专业上进行职位的分类，设置晋升资格条件，晋升所谓的“通才”，影响了行政效率，晋升过程中人际关系，腐败交易导致了晋升过程中出现了这种现象7。目前大多数公务员晋升的现有管理层是从晋升需求时才开始展开晋升活动，缺失对晋升职位的全方位分析与评价。由于缺乏公共部门中晋升职位的任务、职责、工作条件、资格及其他条件，没有明确的工作规范，导致公务员获得晋升之后经常出现获得个人—工作不匹配，大多是缺乏科学分析进行安排工作所导致的后果。
（二）职务和级别设置不合理
首先，中国的《公务员法》出台之后解决了一直存在于公务员管理上法规的空白，给公务员的管理指明了方向，但是《公务员法》只涉及一些最基本的规范管理公务员的各个方面，而操作的具体细节并没有作出具体规定，缺乏配套法规和不完善导致了不同的职位之间选拔、晋升规定处于无章可循的状态。例如，会计人员在职位分类上属于专业技术类，但如果它被晋升为领导，超出专业范围，有一定的领导决策能力，属于的职称评定类别的综合管理。这个晋升过程打破专业技术和管理之间的平衡，专业技术人员转向管理岗位导致无法完成工作，这之后就引起了很多问题。而这个问题是没有相应的法律规范进行限制，加大了晋升公务员的主观随意性，在许多地方已造成了不公平的发生，挫伤公务员的积极性。这对于我们要建立一个廉洁高效的服务型政府是一种体制上的障碍，如不及时解决，将会对我们党的持续发展产生不利影响。
其次，《公务员法》对我国的公务员制度的划分分类模式只作了极为简单的原则性规定，而下位法又未及时跟进，导致了各地区、各部门按照自己的意愿及
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梁裕楷,邝少明,陈天祥.中国人事管理〔M〕.广州:中山大学出版社,1999.
对法规的理解进行职位设置以及选拔，造成了对公务员管理的不规范、不统一、不公平，挫伤了公务员的积极性，不利于我国的政府建设。
第三，职务分类制度下公务员晋升制度上的漏洞。中国的公务员制度分为两个职位：非领导公务员职位和领导职位。这种职称评定方法下的职责分工，旨在提供两种不同的晋升渠道，让公务员无须担任领导职务也能获得晋升。这在制度的具体实施过程中解决了很多工作能力比较突出、参加工作时间较长但是因为由于领导职务较少而造成晋升困难的问题。因此调动了公务员工作的积极性，但是随着制度的实施过程中，发现很多人都想晋升到领导职位上，而不想去非领导职位。自古以来，我国对功名就有着特殊的崇拜，这就由于领导职务相对应的权力多于非领导职务相对应的权力9。在公务员手中掌握的权力，有着巨大的衍生能力，不仅能带来社会地位的提升，得到大众的敬仰，还能得到实实在在的物质利益，这种分类在客观上促使公务员产生一种“领导职务要比非领导职务要好”的印象。法律将领导职务与非领导职务严格分开来，本身就是对于这种权力分配不均匀的变向强调。这种职务分类方法建立的本身就是对公务员人格的不平等对待。
（三）晋升程序中潜规则严重，缺乏公平行性
潜规则是长期的交往中无意识形成的隐藏式的办事规则，在社会各方面的运作规则10。在几千年的中国传统文化底蕴下，形成了“人治大于法治”，“人情、面子大于法”的习俗。在我国公务员晋升方面，出现的问题大多数是因为“潜规则”的泛滥、官场生态的严重恶化，扭曲了规范制度的执行，这样使得不规范的晋升成为一种习惯。虽然公务员法推出了一系列的程序保障，但仍在运行程序时可以人为操纵，似乎看上去合乎程序规则，但实际上出现了用人的过程中“潜规则”。行贿人员使用金钱推动权利，可以名正言顺地在某些领导的“职权范围之内”的无可挑剔的完成了一笔笔肮脏的权钱交易。公务员晋升标准晋升为德能勤绩廉五个方面，，以德为第一考量标准，这本无可厚非，但在实际操作中，往往以上级领导的好恶为评定标准，缺乏明确和客观的统一标准和具体细节，因此在晋升过程中违规行为就难以避免，于是乎，暗箱操作的潜规则大受欢迎，裙带关
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系的风气日盛，帮派主义严重。据了解，在党和政府各级机关，最终可给岗位的只有四个，就是书记、分管组织的副书记、组织部长和人事部组织部部长，而权力往往是最后掌管在书记手中。一方面， “礼尚往来，金钱、权力和权色交易”的现象很常见，导致晋升方向无序11。因此，个人的关系不可避免地侵入组织人事领域，一方面，下级的晋升完全取决于上级主管的意向，因此，下属官员为了晋升，就会很自然地揣摩上面的喜好行事，善于奉迎的人可以轻松获得权力赋予的较高位置的晋升；另一方面，上级官员的人选往往倾向于相信自己的人，以此巩固自己的权力地位和自身利益，并通过下级官员的回报来获得对自己的支持，以此形成一个庞大且不断增长的网络关系。在这种“潜规则” 下，相互帮助，一损俱损，一荣俱荣，这是目前公务员晋升腐败“窝案不断，”关键之处。 （四）晋升考察测评方法过于单一
目前人力资源管理思想在公务员管理中渗透不够，在对晋升对象的考察上，存在一些诟病，缺乏科学性12。晋升结果往往会出现下一级公务员常常并不适合高一级的职位，而适合此职务的公务员却没有得到晋升或者晋升到了其他职位上，使得职不得其人。其原因是，对于公务员的职务晋升来说，提高其职位就代表其管理层次的提升，而管理层次是提升就意味着工作的核心内容、处事方式、和责任都不同。就管理者而言，一般低层管理者负责的侧重点是具体的操作技能，中层管理者负责上下级管理者之间的人际沟通，高层管理者负责对全局的把握和控制。其次，人力资源在对公务员的考察过程中，过于重视领导考核而轻视群众评价，重定性考察而轻定量评价。由于考官的自由裁量权比较大，对晋升对象的考察易陷于考官主观的评价流弊中。目前最常见的公务员晋升考察方法是：公务员个人撰写工作鉴定、年度总结等，考评人员主要凭直觉、印象、随意的观察或“潜规则”对其工作情况作出评定，提名或直接选择晋升对象，而真实反映被考察者实际能力的方式方法略显不足13。 （五）缺乏外部的有效监督
我国公务员的晋升过程中，是在一个比较封闭系统中进行，缺乏外部的有效监督和民主评议，晋升和考核很容易出现一些暗箱操作和“潜规则”操作。对干部的发现、选择机制不健全，民主测评、推荐和评议没有发挥其本应发挥的作用；
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其次，择优汰劣的机制不健全，以及公务员干部德才素质的好坏难以去鉴别；对公务员晋升的讨论机制不完善，事业单位的一把手有很大的操控空间；晋升约束的机制不健全，对公务员晋升缺乏有效的监督；用人责任制度不健全，用人失察、失误难以追究。这些众多不健全的机制，集中体现在晋升过程缺乏外部的有效监督，给少数干部通过不正常渠道谋取晋升提供了方便。 （六）公务员破格录用的弊端
近年来，公务员破格录用愈演愈烈，其合法性、合理性遭受质疑无可辩驳，是理性与感性的较量14。即使支持此种做法的人其也仅局限于感性、短浅、局部性认识。在实践中，公务员破格录用大多为善意行政行为，但善意并非合法。建设社会主义法治国家，必须维护法律的权威与尊严，任何个人和组织的意志都不能强加于法律之上。随着公务员制度的法制化、正规化，公务员社会地位不断提升，人们的择业观念日益偏重于此，此时以破格录用为公务员为表彰手段，未免使人与功利相联系，偏离真正的宣传目的，且有违《公务员法》的立法宗旨及相关规定。
1、公务员破格录用是对“公权”的滥用
站在公众权利本质上来看，其主要特征是公平性和社会服务性。公务员录用作为一项重要的国家选拔人才制度，在行政领域，其权力都是行政权力，行政权力作为公民权利的一部分，同样应该体现在公共及社会服务上，这是法律的一个理想状态。然而，公务员破格录用却是这种理想状态无情的毁灭，是对公权这一社会服务性权力的滥用，与其最初目的南辕北辙：公务员破格录用是对公权的公共性质的侵犯，并偏重于一些人而忽略其他众多人的共同利益，从而导致个人利益与公共利益之间的冲突15。 2、公务员破格录用的危害性
现代破格录用其初衷是善意的，但这种善意在法律范围内是非善意的，是一种“越权”。 “越权无效”是行政法的一项重要原则，有其价值和它存在的意义。一方面，公务员破格录用阻碍公务员建设，公民社会需要吸引最好的人才，这是国家的一个战略眼光的体现16。然而，公务员破格录用打破了传统的公务员录用
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