实践产生越来越重要的影响。在美国，社会科学家在威尔逊政府和胡佛政府时期开始产生积极影响，然而，他们向政府部门的大量流动是在罗斯福的“新政”时期，在这一时期建立起许多新的政府机构，其成员大部分由社会科学家担任。第二次世界大战以及战后的调整给社会科学家们提供了机会以证明他们在解决社会问题中的价值。6
（6）必须特别指出的是，在19世纪和20世纪上半期，在拉斯韦尔提倡政策科学之前，社会科学特别是经济学、社会学、政治学领域已经积累起相当丰富的政策研究的理论和方法。例如，在经济学领域，经济政策的研究早就倍受重视，英国古典政治经济学带有明显的经济政策研究的性质，涉及经济领域中公共政策制定原则和政策建议及其选择问题；20世纪30年代出现的凯恩斯理论是为经济政策服务的。可以说，在政策科学形成之前，经济学关于经济政策的研究已经取得长足的发展，其内容包括政策制定原则、政策评价标准、政策目标体系、政策工具选择等等。又如在社会学领域，西方社会学家也很早就展开了对社会政策的研究，1873年德国成立了社会政策学会；日本在明治三十年（1897年）也成立了社会政策学会。在一般的社会理论的研究上，马克斯〃韦伯、卡尔〃曼海姆和早期的法兰克福学派的著作中，可以发现政策科学理论的先导。韦伯的《社会科学中知识的客观性和社会政策》（1904年）和《伦理中立性的意义》等著作包含了对政策分析方法论、尤其是事实与价值关系问题的论述；曼海姆的《意识形态和乌托邦：知识社会学导论》（1929年）和《重建时代的人和社会》（1940年）涉及社会组织、知识的决定因素及应用结果，包括为计划者和政策制定者产生专门知识的形式；而产生于20世纪二三十年代的法兰克福学派对社会批判理论的论述与拉斯韦尔后来对政策科学的规定有着惊人的相似之处。7
总之，政策科学并不是突然降生的，它经历了漫长的历史孕育时期。古代和中世纪的政策研究思想和经验是政策科学的早期思想源泉，近现代经验研究的成长、应用社会科学的成长及其职业化是政策科学发展中的重要事件，而近现代社会科学对政策研究理论和方法的讨论则构成当代政策科学的先导。随着第二次世界大战后社会政治、经济和科技的发展，最终导致政策科学的诞生。
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[美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，第50页。 7
[美]威廉·N·邓恩著：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社，2002年版，第51——52页。 6
2、西方公共政策学的形成时期（20世纪50——60年代）
第二次世界大战以后，以哈罗德·拉斯维尔等为代表的一些美国的行为主义政治学家，以敏锐的眼光看到了政策科学发展的必然性，于是首先开始倡导建立政策科学，并得到了政治学、经济学、社会学、心理学、人类学等相关学科专家学者的响应。20世纪50年代初，在纽约卡内基财团的资助下，许多学者在美国斯坦福大学召开了“关于国际关系理论革命性、发展性学术讨论会”，简称“斯坦福学术会议”。该会第一次对政策科学的有关问题进行了广泛的讨论。1951年，斯坦福大学出版社出版了由哈罗德·拉斯韦尔（Harold D. Lasswell）和丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）主编的《政策科学：范围和方法的最近发展》（The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method）一书。该书首次提出并界定了“政策科学（Policy Science）”这一概念，指出“政策科学是用于解决社会问题、特别是解决那些结构和关系都很复杂的社会问题的工具”。这本书被誉为“公共政策学的开山之作”、“公共政策学的经典著作”8，被人们认作公共政策学诞生的标志。此后，在美国兴起了一场旷日持久的“政策科学运动”（Policy Sciences Movement），并形成了这个研究领域的一个主导范式，即拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。
拉斯韦尔被誉为“现代政策科学的创立者”。在《政策科学》尤其是其中的“政策方向”一文中，他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个基本原因是他对当时社会科学的零碎的专门化的不满和担忧。在他看来，哲学、自然科学和社会科学的专门化是不可避免的，但这种专门化的结果却是科学（理论）与实践的脱离。他认为，政策科学应当超越社会科学的零碎的专门化（超越社会科学各学科的门户界限），确立起一种全新的、统一的、跨学科的社会科学。政策科学将与过去决裂，应致力于一般选择理论的研究，应关心“社会中人的基本问题”；“关心解释政策制定和政策执行过程，关心搜集数据并提供对特定时期政策问题的解释”。政策科学采取一种全球观点，强调政策的历史脉络，尤其是面向未来，重视对变化、创新和革命的研究9。
在拉斯韦尔看来，政策科学具有以下几个基本特征：
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[日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第32页。
Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method, Stanford, CA: Stanford University Press, 1951, p3-15. 7
①政策科学是关于民主主义的学问。公共政策是与个人选择相关联的学问，必须以民主的政治体制作为前提。政府必须首先弄清楚公民个人对公共政策的反应，然后再进行政策干预。
②政策科学的目标是追求政策的“合理性”。它必须使用分析模型、数学公式和实证数据，用科学的方法论作为研究、分析的工具，以建立起可检验的理论。
③政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问。当选择某一模型进行政策分析时，这个分析模型必须在时间和空间上有明确的记录。也就是说，公共政策是特定时空环境中公共问题的解决方案，记住这一点对于政策研究来说极其重要。
④政策科学具有跨学科的性质。拉斯维尔指出政策科学不等于政治学，它融合了其他社会科学，要依靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系。
⑤政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问。从公共政策学研究对象的特殊性来说，学者们非常需要了解政府官员对公共政策的认识和所掌握的数据；同时，政府官员也需要了解学者们的研究思路与政策建议。
⑥政策科学具有“发展建构”的概念。政策科学是一门以社会变迁和发展变化为研究对象、以动态模型为核心的学问。公共政策必须重视发展的概念，强调对变化、创新和革命的研究。当研究一项以社会发展为前提的公共政策的实施时，必须注重观察它究竟给社会带来了哪些积极的变化10
在后来的著作中，拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在《政策科学的未来》（1963年）一书中，他将政策科学看作重建政治科学的主要方向，呼吁政治科学家致力于这方面的研究，特别是集中关注政策制定中选择理论的研究，更多地关注政策和社会问题。他说：“政策科学要面向未来，就必须采取这样一种明确的立场，即以知识和政策的高层次的思想和组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会，即取得一种一致的看法——建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。”11
在《政策科学展望》（1971年）一书中，他对政策科学做了进一步的讨论，
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Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method, Stanford, CA: Stanford University Press, 1951, p3-15. 11
Harold D. Lasswell, The future of Political Science. New York: Atherton, 1963, p38-39. 8
将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策制定过程中的知识的研究，而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和市政秩序的脉络中开明决策相关技巧的人。12在这里，他强调了政策分析中技巧的重要性，而关于历史的、跨文化的、多元方法的“脉络”的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。他认为政策科学家在政策过程中可做出三方面的贡献：①确定一项公共政策的目标与价值；②收集和提供与决策相关的信息；③提出备选政策方案并比较其优劣，以做出最佳选择。13
在《决策过程》等论著中，拉斯韦尔对政策过程进行探索，并把注意力集中在政策过程中的各种功能活动上，提出了包含七个因素，即信息（情报）、建议、规定、执行、运用、评价和终止在内的“功能过程理论”。14
拉斯韦尔的贡献在于：他第一次对政策科学的对象、性质、发展方向和政策过程等问题加以论述，奠定了政策科学发展的基础，深刻地影响了美国的“政策科学运动”。有人将他称为政策科学发展的第一个分水岭、第一块里程碑15。拉斯维尔这一代人对政策科学的理解中有许多科学合理的方面，比如对民主主义和实证主义合理性的赞赏、政策科学的跨学科性、时空观念的必要性、发展观念的重要性、政府官员应参与公共政策的学术研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯维尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。这种冰冷的、生硬的、粗鲁的公共政策学“不可能对推动社会前进、执行具体政策的人产生任何影响。公共政策学的第一个分水岭，就这样脆弱地崩溃了。16”
在这之后，许多学者特别是叶海卡·德罗尔（Yehezkel Dror）等人直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、综合的、统一的政策科学的方向前进；而另一些学者则吸收了拉斯韦尔的有关政策科学的思想，对政策科学的发展进行反
1213
Harold D.Lasswell, A Pre-view of Policy Sciences. New York: Elsevier Inc., 1971, p13.
Daniel Lerner and Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Development in Scope and Method, Stanford, CA: Stanford University Press, 1951, p3-15. 14
参见[美]J.E.安德森：《公共决策》，华夏出版社，1990年版，第27页。 15
[日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第155页。 16
[日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第155页。 9
思，致力于探索公共政策研究的新范式。
3、西方公共政策学的发展时期（20世纪70年代）
叶海卡·德罗尔是现代政策科学发展史上的另一个关键人物。他是以色列希伯莱大学的教授，后到美国哈佛大学读书，曾担任兰德研究发展公司的高级顾问。1968——1971年，在旅居美国短短的几年里，他出版了所谓政策科学“三部曲”——《重新审查公共政策的制定过程》（Public Policy-making Re-examined，1968）、《政策科学探索：概念与适用》（Ventures in Policy Sciences: Concepts and Applications，1971）、《政策科学构想》(Design for Policy Sciences，1971)以及发表了一批政策科学论文。德罗尔面对即将崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了政策指定的若干设想。他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽（有时近乎繁锁）的论证，从而形成了拉斯韦尔——德罗尔的政策科学传统。这是政策科学发展的“第二个分水岭”17、第二块里程碑。
德罗尔对政策科学的贡献主要有：
（1）批判行为主义对政策科学的妨碍。他认为，行为科学分为理论行为科学和应用行为科学，前者提供有关人的行为的理论分析框架；后者以直接应用为标志。有人将上述划分与自然科学分为理学和工学等量齐观，这是错误的。因为自然科学研究的是产品和物质，而行为科学研究的是具有主观能动性的人，二者不可同日而语。另外，行为科学回避了复杂而生动的社会问题的伦理价值判断问题，陷入了完美主义的泥潭。自然科学对它的研究对象是不加任何价值评价的，但社会科学的研究却必须以某种价值判断为前提。行为主义者宣称他们的研究方法和结论是纯客观的，是没有任何价值色彩的，这只能是“掩耳盗铃”的真实谎言，因为“面对具有是非价值标准的社会现象而采取所谓的价值中立态度，本身就是一种价值选择。
（2）提出宏观分析模式，规范政策分析。在反思审查政策科学自创始以来发展情况的基础上，德罗尔认为，政策科学之所以发展缓慢，主要是因为缺少一种规范的研究模式。这种研究模式应该将相关的知识融为一体，通过分析模式，应该像医生治病一样，对社会弊病进行诊治。这种规范分析模式应该包括总体政
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[日]药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社，1991年版，第156页。 10