尔的《创造公共价值——政府中的战略管理》等。
（2）第二，开辟新的研究领域，开展公共政策调查。
政策科学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，比如电脑犯罪、网络陷阱、温室效应、试管婴儿、爱滋病防治、克隆技术等问题。因为这些新的公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采用后实证主义等主观研究方法。如曼纽尔·卡斯泰尔的《网络社会的崛起》等。新的研究领域的开辟，增强了公共政策的应用性。
另一方面是公共政策调查的兴起。以往政策科学家过于重视经济与技术理性为主体的政策抉择研究，总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已经暴露出弊端。许多政策科学家转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的、即能为社会全体大众都能接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。
（3）第三，公共政策学与公共管理学日益融合，促成公共政策新的研究范式。
公共政策与公共管理犹如一个硬币的两面，密切相关，难分彼此。公共政策必须靠公共管理来推行，而公共管理主要是对公共政策的管理。梅尔斯纳和贝拉维塔在《政策组织》一书中提出了政策管理、政策沟通、政策组织、政策行动等四者的相互联系理论；林恩在《管理公共政策》一书中提出组织行为、政治理论与公共政策的融合思想，他认为把公共管理与组织行为以及政治与政策形成理论融于一体，才能有效管理公共政策。美国政策科学与政策分析的最权威组织——政策分析与管理学会的成立，目的之一就是希望沟通政策分析研究与管理研究，促进组织政治与公共政策的融合。这种融合，最终导致了新公共管理运动的出现。新公共管理运动对传统的政策科学提出了严峻的挑战，这种范式正逐步取代传统的政策科学范式而成为当代西方政策科学与公共管理研究的主流。
总结
从时间（纵向）上对政策科学产生与发展所做的历史考察表明它走过了孕育
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——形成——发展——反思——拓展的道路。从空间（横向）上来看，西方政策科学的发展走过了一条学科化——组织化——产业化的道路。23
（1）公共政策的学科化
公共政策的学科化首先表现在从70年代起美国各大学相继建立政策科学或政策分析的硕士或博士学位授予点；与政策科学相关的课程相继开出，培养了不同层次的政策科学与政策分析人才。许多学校建立了公共政策研究院、研究所或研究中心。公共政策专业硕士教育即MPP已经成为美国大学研究生教育的一大支柱。在学术团体方面，出现了如“政策研究组织”、“评估研究会”、“公共政策分析与管理学会”等专业性学会团体。在学术刊物方面，涌现出了一大批政策科学的刊物，如《政策科学》、《政策分析》、《政策研究杂志》、《公共政策》、《政策分析与管理杂志》等，以及一批相关期刊，如《美国公共行政评论》、《美国政治科学评论》等。特别需要提到的是，《政策科学年鉴》从1977年已开始发行，并出版了大量的论著或教科书，此后各国一些著名大学把公共政策作为一门独立的学科制定的教学计划已经相当完备。
（2）公共政策的组织化
公共政策的组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证。政策科学的组织化表现在各国出现的官方、半官方和民间的政策研究组织应运而生。有侧重理论研究的，如日本的“日本国策研究会”；有以解决实际政策问题为目的的，如美国的“罗斯福美国政策研究中心”；也有偏重与政府管理相结合的，如荷兰的“欧洲公共行政管理研究院”等。在组织化的范围上也有地区性的、国家性的、洲际性的和国际性的各种形式。在组织化研究方向上也各有不同，有采用“国家计划”途径，有专门政策研究机构，有首脑参谋智囊，有政府决策思想库，有专门政策审核程序机构，有政策评估监测中心等。
（3）公共政策的产业化
公共政策的产业化是公共政策学科化和组织化的必然结果。它表现在不少发达国家已经建立起一支以政策分析和政策评估为职业的队伍。这支队伍在政府内外、各行各业都发挥着分析、评估、咨询、决策的作用。这支队伍或是以各种组织的名义承接包括政府在内的各种委托人的政策分析项目，或是以政策研究组织或个人身份受聘于政府、公司、国际组织或企业集团。政府本身由于控制与监督
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陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社，2003年版，第54页。 17
职能的需要也设立了官方的政策研究、政策分析、政策评估机构。特别是这些组织已经发展成营利或半营利的机构，它直接促进了政策科学朝着产业化方向发展，政策科学与政策分析作为一种知识型产业迅速发展起来，“政策分析师”已经成为一种具有较高声望的职业。
四、公共政策分析人员及其作用
1、谁是政策分析人员？他们做些什么？
人们从事政策分析工作不单纯出于个人的兴趣，更重要的还是想用他们所掌握的知识和技术对决策施加影响。政策分析人员具有许多共同的和相互重叠的关注内容：
●关心各类社会问题以及这些问题与公共政策之间的关系； ●关心各类公共政策的具体内容；
●关心决策者或政策制定者做了些什么和没有做什么，即他们对一项公共政策的输入及其过程感兴趣；
●关心公共政策实施的结果及其形成的影响，即他们对一项公共政策的输出及其结果感兴趣。
2、政策分析人员在哪些机构里工作？
●大学。对政策与问题领域以及政策过程感兴趣的大学教师。他们主要从事个人的研究并且要为争取得到有关机构给予的项目基金展开一定的竞争。
●独立的研究机构和思想库。这些组织有专职的合同制雇员，他们都在从事专业性研究工作。
●部内制定政策部门。在政府、政府代理机构和公共团体内部负责研究工作和情报工作的分析人员。
●压力集团和院外活动团体。这些利益集团通过对政策实施监控和提出各种政策主张及建议寻求对政策制定施加影响。
●党内制定政策部门。一些为支持政党政治活动、维护政党利益而从事政策研究和开发的机构、部门或团体。
●自由职业的政策咨询人员。根据签署的合同和所付的酬劳从事政策研究的社会人员。
政策分析人员也许会就职于政府和政党机构，也许会活跃于私人咨询领域和学术研究部门。当他们是决策机构中的成员时，也许就会为维护机构的地位和声
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誉而存有私心或偏见，也许就会因与机构职能的紧密联系而趋于偏激或保守，也许就不能从客观的角度出发，实事求是地分析和评价政策。因此，大家普遍认为，机构和人员的独立性越强，政策分析的结果就越客观。
公共政策学者梅尔斯纳（Meltsner）划分了四种类型的政策分析家：24 （1）技术型的政策分析家
这种类型的政策分析家通常都有专业的分析技术，在专业领域内具有突出的贡献，但他们不太擅长与委托人建立关系，尤其不擅长“政治技巧”，他们往往过于重视科学与专业，或者过于理想化，往往由于其缺乏妥协、谈判和沟通的能力而使其精心设计的方案得不到采纳而流产。
（2）政客型政策分析家
这种类型的政策分析家通常都具有高超的 “政治技巧”，重视与委托者保持良好的关系，擅长辩论说服、谈判与妥协，甚至会运用权力与利益的矛盾，来得到一个“最可行的政策方案”，由于他们“低度”的专业技术水平，重视权力的运用更胜于分析方法与手段的专业性，因此，容易不被专业分析人员认可。
（3）企业型政策分析家
这种类型的政策分析家是最理想的政策分析家，一方面他们具有高度的分析技术，非常严谨地对政策进行分析，并提出可行性方案；另一方面又具有高度的政治技巧，知道何时提出政策方案，如何谈判才能让委托者接受，如何化解政策中的矛盾与利益冲突。因此，这类政策分析家最受欢迎。
（4）虚伪型政策分析家
这种类型的政策分析家既无高超的政治技巧，同时又无专业技术，他们从事政策分析的目的是谋求自己的私利，因此是最不受欢迎的政策分析家，严格的讲他们根本就不具备政策分析家的素质与道德。
3、政策分析真能起作用吗？
不少人认为，政策分析只不过是掩饰政治冲突的一种时髦的虚饰而已，决策者为解决冲突所进行的实际上是一种实力的较量，他们更多地依赖于权术的玩弄、阴谋的策划、竞争性投票、政治上的讨价还价，甚至有时候不惜付诸暴力。在政策制定过程中，理性的谋划虽说无害，但也只是一种无效的消遣，政策分析人员所作的大量专业分析实际上是枉费心机，因为各种重要问题的最终决定还要
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Meltsner, A.J, Policy Analysts in the Bureaucracy. Berkeley, Ca: University of California, 1976. 19
依据政治实力的对比。
的确，政策分析人员毕竟不是决策者，他们的职责只是为自己的雇主和顾客提供政策建议和评估结果。理性的呼声并不一定总能博得特殊听众的好感，政策分析报告被轻视和搁置的情况可以说屡见不鲜。所以政策分析人员们常常抱怨，决策者忽视了他们的研究成果，而政治家们却对此不以为然，他们认为提供给自己的分析结果往往并无多大用处。
当然，政策分析并不是灵丹妙药，它同样会面临诸多障碍和局限，如利益和价值方面的冲突、信息不足与超载间的矛盾、资源投入的各种限制、时间方面的压力等。因此，它的确不可能完全取代政治的作用，但据此否定政策分析在政策制定过程中的影响也是不客观的。
很多时候，政治性因素会阻止技术性占优势的备选方案被选中，政治家往往更关注选举人的意见而不是政策分析人员的意见。但是，政策分析人员大可不必为此感到苦恼和失望，一个政策方案政治性占优势或符合多数人的看法并非就一定是理性上应该去做的事，虽然这两者有时也会重合，但政策分析的作用恰恰就在于当两者不重合的时候对此做出正确的预测和分析。
尽管政策分析并非优化决策的灵丹妙药，但“对政府决策而言，政策分析不是万能的，但没有政策分析却是万万不行的。”
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