5.3.2. 核查机制全方位
1） 管理型，控制型监督。以国库集中收付为基础，是国库管理制度中的基础环节，也是财政监督的一种有效形
式，通过系统预防和控制预算执行偏差。
首先是提前介入预算编制工作，实现对财政资金的事前审核。与对教育、卫生、农业、国土等有代表性的部门重大民生项目预算听证工作，听证意见成为项目支出预算安排的主要依据。通过提前介入预算编制工作，对不符合申报手续的项目退回重新申报，对重复申报、无明显社会效益的项目给予取消，对申报额大于实际需要的资金进行核减，切实把好预算审核关，基本实现预算编制的“细化、前瞻、刚性、透明”，体现了内部监督的预警职能。 其次是完善财政资金事中追踪监控制度，实施同步监督。实现监督检查信息与业务管理信息的共享，确保对部门预算执行动态情况的实时分析监控。以“过程覆盖、动态追踪”为目标，海南省财政厅推行了一系列措施完善对财政资金的事中跟踪监控。一是建立业务处室有关文件报送的信息共享模式，即所有涉及到资金分配的相关文件和政策制度抄送监督机构、所有业务性信息对监督机构公开，加大财政监督机构的知情权。二是建立联系会议制度。加强与业务处室、审计、税务的内外沟通与协调，定期研究、分析预算执行情况，及时发现问题，及时检查。三是建立重点项目、大额资金报表报送制度。、大额资金预算执行情况报表，及时掌握项目实施动态，定期组织专项审计，确保对重大项目的监控及时跟进，“不遗不漏”。
最后是强化事后监督力度，探索开展财政资金绩效评价。 “三个统筹”的思路，即“统筹财政部门内部各处室监督计划，以克服监督工作的随意性、盲目性、重复性”、“统筹监督力量，充分发挥专员办、审计、税务、中介机构等各界力量”、“统筹使用监督检查成果，提高监督成果利用效率”，充分调动各种资源和力量开展监督工作，加大对财政资金的事后检查及整改情况落实跟踪力度，有效防范财政资金运行风险。
5.3.3.
5.4. 监督是重要
改革的权力相互制衡、专业化分工
5.4.1. 由检查型“晋升”绩效管理型
传统的财政管理体系下，检查型监督为主。介入部门预算编制的审核工作，对专项资金存在管理漏洞、管理办法缺失的问题，及时提出改进管理的建议，修订和完善了各类专项资金管理办法二十多项，从制度层面规范了专项资金的申报、审批、拨付、使用行为，形成对源头管理。根据财政改革趋势，将监督定位由“管理型监督”提升到“绩效管理型监督”，突出强调财政监督在提高财政资金使用效益方面的职能。 “预算、执行、监督”三位一体的格局基本形成。
其一，内部监督理念得到转变。以前，“挑刺、找茬”是很多人对财政内部监督的认识。受这种认识的影响，内部监督工作开展起来困难重重。财政部门领导怕“揭自家短”，不愿意开展内部监督工作；监督部门怕“得罪人”，不敢开展内部监督。而2003年以来，这种观念随着内部监督工作成效的逐步显现得到改变。可以说，是财政内部监督的成绩引起了领导的重视。如广东省财政厅党组提出，强化财政监督首先在省财政厅逐步建立内外监督相结合、行政监督与社会监督相结合的多层次、全过程监督体系。 其二，监督层次得到提升。由单纯的内部检查上升到内部控制是近年来内部监督工作的一大变化。以江苏省无锡市为例，2004年开始，无锡市财政局借鉴现代企业内部控制理论和方法，结合财政管理的理念，着手对内部控制制度进行改革。上升到内部控制层次以后，财政内部监督将不再是传统意义上的事后监督，而是依靠制度规范和程序控制介入到事前和事中的监督。
其三，在内部监督手段和技巧上积极探索创新。如天津市财政局通过将内部监督与对处级领导干部的经济责任审计相结合，由过去以财政监督处审计为主转变为以人事、监察、财政监督“三位一体”相互制约的审计监督模式，由过去离任、调任审计转变为日常性监督检查，有力地推动了财政内部监督。
其四，财政内部监督法规得到健全。2003年，为规范财政部内部监督检查工作程序，提高内部监督检查质量，财政部根据《财政部门内部监督检查暂行办法》等有关规定，制定了《财政部内部监督检查工作规则》。参照《财政部内部监督检查工作规则》，各地财政部门又依据本地实际情况相继制定了各自的内部监督规章制度。如，2005年，广西财政厅发布了《广西壮族自治区财政厅内部监督检查工作规则》；2004年，陕西省宝鸡市印发了《宝鸡市财政部门内部监督检查暂行办法》。健全的制度为财政内部监督工作打下了良好的基础。
5.5. 财政内部，财政管理的体制、机制建设和改革是根本 5.6.
财政管理科学化、精细化是深化行政管理体制改革的重要内容。我国行政管理已经迈入加快政府职能转变，推进依法行政和行政管理创新的新阶段。党的十七大要求要加快行政管理体制改革，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，强化社会管理和公共服务。财政作为政府宏观调控部门，加快财政职能转变，加强财政的监督管理职能，全面实施科学化、精细化管理，提高财政管理水平，既符合现代管理发展趋势，也是深化行政管理体制改革的应有之义。
财政管理科学化、精细化是做好新时期财政工作的必然要求。财政工作政策性强，也很具体，涉及到方方面面的切身利益，特别是随着越来越多民生政策的出台，财政部门的服务对象由主要面向企业和单位，扩展到面向千家万户。财政管理做得好，把好事做好、做实，就会使广大人民群众受益，稍有疏忽就会影响财政工作的效果。因此必须依法严格，科学精细。近些年来，财政部门在促进财政管理科学化、精细化方面做了不少工作，取得了明显成绩。但财政管理中仍存在重收轻支、重分轻管、管理粗放的现象。比如：公共财政预算收入外的政府各类收入规模较大，预算体系不够完整，不利于政府统筹安排使用。预算编制较粗，年初到位率低，预算执行中追加较多，均衡性不高。转移支付下达时间偏晚，地方特别是县级财政预算编制的完整性有待提高。行政开支控制不够严格，行政成本偏高。预算管理中还存在一定的随意性，与公开、公平、公正、规范、透明的要求还有较大差距。预算管理制度改革需向纵深推进，跟踪问效机制需加快建设步伐。政府收支科目体系不够完善，财政管理基础工作比较薄弱。财政监管机制需要健全。财政管理信息化建设步伐偏慢等。这些问题，迫切需要通过完善制度、加强管理，加快推进财政科学化、精细化管理来解决。
全面把握财政科学化、精细化管理的基本要求
财政科学化、精细化管理有着丰富的内涵，对财政管理提出了新的更高要求。概括起来主要有以下几个方面：
突出依法理财。国家法律法规是财政管理的依据，依法理财是财政工作的灵魂。财政科学化、精细化管理必须依照法律法规进行，严格按法律法规行使权力、履行职责，做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，真正体现依法行政和依法理财的要求。制度更具有根本性、长期性、全局性、稳定性。要建立健全配套的管理制度。将工作中采取的有效做法，通过建立和完善制度的方式稳定下来，使各项工作有章可循，做到用制度管权、按制度办事、靠制度管人。要在执行好已有行之有效的工作制度的基础上，进一步健全各项工作规范，努力做到反映财政工作规律，符合财政工作实际，可操作、可检查。
注重管理流程设计。合理的管理流程，是财政科学化、精细化管理的基础。要按照精简程序、理清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使预算编制、预算执行、预算监督、绩效考评等各项工作均依流程运行。在流程设计中要做到目标明确、环节清晰，形成上下互动、左右联动、环环相扣的有机链条，努力实现各环节间的“无缝衔接”，有机配合，信息共享，既相互促进又相互制约，既提高效率又减少差错。
建立完善的岗责体系。有岗须有责、权责须对等，是财政科学化、精细化管理必须遵循的原则。要建
立健全岗责体系，从机制上保证权责一致，促进责任落实。要根据财政管理各项工作的职能和流程运转环节，科学设置工作岗位。明确界定岗位职责，确定工作衔接的节点和程序，做到分工明确、各司其职、协调配合。
运用科学的工作方法和手段。方法科学、手段先进，可以事半功倍。要学习借鉴先进的管理方法，及时发现财政管理中存在的问题和薄弱环节，有针对性地改进，提高管理的实效性。细节决定成败。要实施细节管理，切实转变松散、粗放的管理方式，不搞形式主义，不做表面文章，扎扎实实抓好工作，讲求工作质量和效率，真正做到认真负责、严谨细致、精益求精。基础不牢，地动山摇。要高度重视财政管理基础建设，充分发挥基层财政的作用。要运用先进科学技术，大力推进财政管理信息化建设，以信息化推动科学化、精细化，努力创新财政管理方式，提高工作效率。同时，充分发挥财政干部运用信息化手段加强管理的主观能动性和积极性，做到人机结合，把管理措施落到实处。
加强工作绩效考核。绩效考核是实现财政管理科学化、精细化的重要保障。要根据岗责体系的要求，按照奖优、治庸、罚劣的原则，合理确定考核标准，坚持定性与定量考核相结合，强化考核结果的运用，积极推进预算等工作绩效考核，使财政科学化、精细化管理的成效，体现到资金使用效益和财政管理水平提高上来。 全面推进财政管理的科学化、精细化
财政部门要以科学发展观为统领，坚持科学理财、民主理财、依法理财，着力转变工作作风，牢固树立大局观念、创新观念、服务观念、法治观念、效率观念和责任观念，完善制度与提高执行力并重，狠抓管理基础和基层财政工作，加快财政信息化建设，形成各环节有机衔接，方法科学、基础扎实、手段先进的财政管理机制，全面提高财政管理效能。
强化预算法治性。推进财政法制建设。重点推动修订预算法、个人所得税法、增值税暂行条例、国家金库条例等，拟订财政转移支付条例、财政资金支付条例、政府非税收入管理条例、政府采购法实施细则等。积极创造条件，提升税收法律级次，增强权威性。提高预算编制的科学性、准确性和完整性，上级财政要提前告知并及时下达对下的转移支付，便于下级财政编制完整的预算。严格按照批复的预算项目、科目和数额执行。继续巩固中央财政超收收入使用办法改革成果，发挥好中央预算稳定调节基金的作用。超收收入除按照法律法规和财政体制规定增加支出，以及用于削减财政赤字、解决历史债务、特殊一次性支出等必要支出外，原则上不用于当年支出，一律转入中央预算稳定调节基金，在以后年度经过预算再安排使用。当年预算执行中确有需要增加安排的支出，通过使用中央预备费解决。因特殊原因需要在总预算之外增加收支的，要通过法定程序调整预算。
建立完整的国家财政预算体系。研究构建由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算组成的有机衔接的国家财政预算体系。进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算，在建立社会保险基金预算的基础上，逐步建立社会保障预算。规范非税收入管理。在清理整顿非税收入的基础上，将保留的收费、基金逐步全部纳入预算管理。各级政府的全部收入和支出，都应按照国家财政预算体系框架列入本级政府预算。
加强预算管理。建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评、各环节有机衔接的预算管理机制。细化预算编制，提高年初到位率。加强预算执行工作，提高预算执行效率。建立预算执行与预算编制互动机制。调动各预算单位加强执行管理的积极性，将预算执行的主体责任落实到各部门，将监管预算执行的责任落实到财政预算管理和监督机构。强化基本数据信息统计、收支科目体系、支出标准、项目库、会计等各个方面的管理基础建设。转变和充实乡镇财政职能，充分发挥基层财政监管作用。
推行预算支出绩效考评。加快建立预算支出的绩效考评机制，完善预算支出绩效考评指标体系，选择有关重点项目、民生项目，积极推行预算支出绩效考评试点。规范绩效考评管理办法，将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。逐步建立绩效考评结果公开制度，提高绩效考评的透明度。 增强预算透明度。深化政府收支分类改革，建立统一规范、各级财政共同执行的政府收支科目体系。自觉接受人大监督，进一步扩大向人大报送部门预算的范围，逐步细化报送人大审议的预算。依法接受审计监督。在预算报告内容反映的明细程度、公开程度和易读易懂方面，要不断有新进展。按照《政府信息公开
条例》的要求，及时公布财政收支统计数据，以及经人大审议通过的政府预决算、部门预决算和转移支付预算安排情况，公开财政规范性文件以及政策、发展规划等。
加强财政监督管理。建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合。严格执行《财政违法行为处罚处分条例》，强化财政违法责任追究。建立健全行政问责制和部门、地区及单位的利益追究机制，加大对违规问题的处理处罚和信息披露力度。 加快推进财政管理信息化建设。按照系统工程和一体化建设的指导思想，坚持统一领导、统一规划、统一管理、统一协调，尽快建成财政管理各环节畅通、业务标准统一、操作功能完善、网络安全可靠、覆盖所有财政性资金、辐射各级财政部门和预算单位的政府财政管理信息系统，为加强财政管理提供技术支撑。 实施财政科学化、精细化管理，既要不断健全各项财政管理制度，又要提升财政干部的综合素质，大力弘扬求真务实和艰苦奋斗的工作作风，着力提高执行力，真抓实干，切实加强财政管理，真正把科学化、精细化的要求，全面落实到财政工作的各个环节和各个方面，真正体现抓紧、抓细、抓实的要求，努力提升财政管理水平。
程中财政监督的关键点、切入点，重点加强财政支出资金、转移支付资金的监督检查，保障财政资金的安全；要积极推进监督成果的综合利用和监督成效的考核评比，进一步明确职责任务、制定规章制度、强化落实执行；要全面分析研究预算编制、执行、监督的相互关系，将预算监督贯穿于财政管理的体制、机制和改革的总体设计之中，把财政监督的重点转到对预算的监督上来，实行对预算资金的同步监督。
政府预算中突出的问题是在预算编审和预算考评这两端，工作难度也较大。因为这两个环节，既涉及到技术性的方法创新，更涉及到政府行为、绩效纠偏等利益性的问题。“三位一体”的财政运行机制有没有实质性的内容，关键是编审和考评这两个关口如何把住。因此，他认为，应将改革的重点放在首、尾两端。（1）预算编审子系统内部环节的流程再造。朱教授认为，预算编审流程应该是一个由职能部门、财政部门、人大共同参与的闭环控制系统。这个流程的特点在于，职能部门先要设定支出项目并预期项目实施后的绩效，然后由人大审核支出项目的必要性，识别并剔除不合理的支出项目。待项目确定之后，再安排经费问题。在上述编审流程中，人大的主要职能是审核项目，财政的主要职能是审核经费。该子系统要付诸实践，必须充实预算审核的力量。欲做实、做细预算编审，既在政策法规上把握，又在技术上把关，工作量肯定大大增加。建议整合预算处和相关业务处的力量，同时将“财政项目预算审核中心”的功能定位由监督转为编审。今后，职能部门往预算“注水”的现象依然会出现，财政部门在审核时仍然缺乏关于支出标准的必要信息，包括人员配置、材料价格等。为此，财政部门要对职能部门建立诚信档案，设定支出计划核减率等指标，对诚实编制支出计划的部门，予以奖励；反之，适当扣减。操作办法和相关信息在政府网上公开。（2）预算考评子系统内部环节的流程再造。他认为，预算考评流程也应该是一个由职能部门、财政部门、人大共同参与的闭环控制系统。这个流程的特点是，财政部门有专业人员从事绩效考评工作，但并不直接对职能部门提出纠偏要求，而是通过人大施加压力。该子系统要付诸实践，必须充实预算考评的力量。建议整合现有的绩效评价处、财政监督局等机构，还要招收一批技术人员，使之有能力评价支出绩效。必要时还应借助于审计和中介机构的力量。当然，现行部分所谓从事预算监督的人员，将来可能面临工作岗位的调整。另外，绩效考评涉及到考评指标、考评标准等技术性问题，需要通过资料和经验的积累逐步解决。
她认为目前预算改革还存在四方面的问题，一是预算编制不够完整科学。预算收支内容不够细化，支出标准与预算定额体系不完善，预算编制计划性不强，预算编制时间晚，周期短，预算编制改革仍然停留在技术层面上。二是预算执行不规范、效率低。支出分配不公平，零基预算难以有效推进，预算资金支付存在违规操作。三是绩效评价机制不完善。绩效评价指标体系缺乏规范性和合理性，绩效评价的内容不完整，绩效评价的结果应用不充分。四是预算监督监管乏力、流于形式。预算监督执行不到位，项目资金变更情况时有发生，另一方面，预算的审批流于形式。对此，她提出了有针对性的建议，一要构建“三位一体”财政运行机制的框架。预算的编制、执行和监督是一体的，是承前启后的循环过程。部门预算的编制是预算管理的前提、基础；预算管理要取得成效，关键在预算的执行和监督。因此，要重视预算编制、执行和监督的联系，坚持“三位一体”的思想，构建“三位一体”的财政运行机制，完善“以部门预算为龙头的预算编制体系，以国库集中收付制度为龙头的预算执行体系和以绩效评价为龙头的预算监督体系”。二是进一步完善“三分离”各个环节制度。（1）完善部门预算编制制度体系。构建科学合理的预算收支科目体系，成立部门预算编制小组；制定科学的财政支出范围和支出标准；建立编制多年滚动预算试点；科学安排预算编制时间；（2）强化和规范预算执行机制。加大支出分配的透明度；推行零基预算改革；建立国库集中支付监督制约机制。（3）深化和加强绩效评价的监督体系。建立财政支出绩效评价指标体系与评价机制；建立完善的绩效评价信息
系统；加强绩效评价结果的应用（4）完善预算管理监督体系。强化监督制衡机制，提高部门预算编制的科学性和规范性；强化财政收入的监控，确保征管质量的进一步提高；强化财政专项资金管理，提高资金使用效率；规范财政内部管理，强化内部监督。三是协调好“三位一体”和“三分离”的关系。预算的编制、执行、监督既是“分离”的，又是“一体”的，要正确处理好两者的关系，就必须在“三位一体”的框架指导下，强调预算编制、执行和监督在具体分工和职能上的独立性，实现“三分离”的预算管理执行体系，以提高财政支出的公正性和透明性。也只有这样才能在财政总目标正确的前提下，保证预算管理沿着法制化、规范化方向有序进行，保证部门预算、国库集中收付及绩效评价等制度的正确实施，改善预算管理、提高预算效率。
5.6.1. 是
5.6.2. 监督队伍建设。
改变以往监督科(股)孤军奋战的局面，在全省率先成立了财政监督稽查办公室和财政监督稽查大队。从而形成了海南特色的省级财政高规格监督机构、市县级财政专职监督机构、乡镇财政所兼职监督员三级财政监督网络，从上至下筑起一道财政资金安全的“防火墙”。