府体制中都普遍存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能??这两种职能分别是：政治与行政”，从而将国家的政治功能与执行功能相对区分开。而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想对政治与行政二分的批判着眼于所导致的“价值中立的不可能性”。他们指出，由于传统行政学的政治与行政二分法观念使得行政学的研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、认识、组织以及大量其他的所谓“中性”的问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定和政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理好社会危机的需要。基于此，他们认为，政治与行政二分只是一种理论虚构，而在现实的政治与行政运行中，行政体系游离于政策制定之外的状况是根本不存在的。
其次是对传统行政学“效率至上”的反思和批判。
“效率”是一个既十分重要又颇具歧义的概念。它广泛适用于工业、经济与企业界，而在公共行政领域，人们对效率的理解大致可以分为两种基本类型：（1）、“机械性效率”，即在逻辑实证主义的指导下，可以用具体数字表示的投入与产出之间的比率，过分强调以最小的投入获得最大程度的产出。这种效率亦称“技术效率”或“生产效率”。（2）、“社会性效率”，即是指以社会价值观念为目标，规范地予以衡量的效率，也就是说，效率必须与公共利益、个人价值、平等自由等价值目标结合起来才有意义。这也是新公共行政学派所提倡的效率观。
新公共行政学正是在不断对传统行政学所谓“效率至上”原则进行反思和批判的基础上发展起来的，它对传统行政学“效率至上”原则的反思与批判是从理论和实践两个方面进行的。
从理论方面看，新公共行政学主张公共行政不仅仅是执行政策的工具，而且是对广大民众生活各方面都具有决定性的影响的重要因素，它承担者广泛的社会责任。反观传统行政学将效率作为基本价值，强调非人性化和客观化的所谓理性效率，促使组织对人与人之间的互动采取机械性的控制，人与人之间变成了工具般的相互操纵，从而造成了行政组织与服务目标的隔阂与疏远，失去了组织本应承担的社会价值和责任，而在事实上这种效率观常常导致事实上的低效率甚至是无效率。
从行政实践方面看，新公共行政学认为，首先，公共行政最重要的目的在于促进人类幸福，而传统行政学所强调的指挥统一、层级节制等原则虽然促进了效率，但由于社会急剧变化，其理论与实践之间的鸿沟愈来愈大，无法承担社会责任，更缺乏适应社会发展的能力。其次，传统行政学的效率观促使一些行政学者以机械性效率为标准来评估公共服务业绩，专注于本利分析。但是，它并没有去
的预期的效果。最后，传统行政学过分迷信效率，造成了长远性效率缺乏，并且已经造成了许多问题。
（三）、新公共行政思想的主要主张 1、新公共行政学对社会公平价值的提倡
基于对传统行政学理论的全面批判，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学理论提出了自己的基本主张。如前所述，传统的公共行政学是把效率和经济作为公共行政的两个基本原则：所谓效率是指利用有限的资源提供更多更好的服务；所谓经济是指花费更少的资金保持和提高服务水平。在传统的公共行政学的视野中，经济特别是效率无庸质疑是公共行政的出发点和终极目标。
而以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派则明确提出，经济和效率虽然是公共行政的价值和追求的目标之一，但决不是其核心价值，更不是终极的价值准则。他们提出要以社会性效率来取代经济性效率，提倡要扬弃政治与行政的二分。最核心的价值理念就是对社会公平价值观的提倡，认为公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。 何为社会公平？最早提出“公平”概念的是美国心理学家亚当斯。但他提出的公平还不是我们今天看到的新公共行政学派所理解的公平。新公共行政学者是在伦理学和政治哲学意义上讨论“公平”概念的，弗雷德里克森明就曾确指出：“公平意味着人与人之间的一种工正、正当和公道的精神或习性??它与自然权力或正义同义” 。而对于“社会公平”的含义，新公共行政学派做出了更具体的解释，并将其视为公共行政的“公共目的” ，赋予它作为核心价值的意义：“社公平包含着对包括对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；社会公平强调政府提供服务的平等性；公共管理者在决策和组织推行过程中的责任和义务。总之，倡导公共行政的社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”
我们不难看出，新公共行政学派的社会公平价值观所依据的正是美国政治哲学家罗尔斯的社会正义理论。因为这种社会公平观念正好适合了新公共行政学派改造理论体系、推动政府变革的需要。否定传统行政片面追求效率、经济，而忽视公平这一首要价值的理论体系，将使全社会，尤其是为社会的最少受惠者提供公平的公共服务这个“社会公平”价值全面运用到当代公共行政管理的理论与实践中。新公共行政学派认为，社会公平的价值观有效的指导政府官员的行为，明确的官员及其组织的行为必须保障公民基本平等自由权的实现。
2、新公共行政学的动态、开放组织观
传统行政学注重研究行政组织本身，特别是政府内部的组织与管理，而新公共行政学则把政府内部行政管理置于次要地位，它运用行政生态学的广阔视角去
认识组织的运作与对行政现象的分解，他们认为，行政组织中存在着分配、整合、边际交换和社会情感这四种基本的运作过程：
（1）、所谓分配过程，是指新的公共行政必须关心分配形式，一句从公共行政项目中获得的效益来处理认得物质的和分配的问题。
（2）、所谓整合过程，是指通过权威层级来协调组织中成员的工作过程。 （3）、所谓边际交换过程，是指行政组织与其他相关的组织及目标群体之间建立共生关系的过程。
（4）、所谓社会情感过程，实际上是一种社会情感训练的过程，它也可以被视为行政体制改革的一种工具，还可以被视为一种技术，例如敏感性训练、组织开发方法等。
（四）、新公共行政思想的历史贡献
客观的说，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想的创立是对自威尔逊、古德诺开创行政学以来、西方行政学历史上一次广泛而较大规模的理论变革与创新。他们对传统公共行政学存在的问题的批判，对经济性效率和政治与行政二分的否定与对社会公平价值观念的倡导，尤其是他们对传统行政学中的基本研究范式——威尔逊-韦伯范式的突破与创新，在公共行政学的历史发展中起到了相当重要的作用。
从理论方面来看，新公共行政学的贡献主要表现在：第一、超越了实证主义的研究模式。他们成功借鉴和运用了解释学方法和批判理论，强调民主行政下的有效沟通和意识形态的解放，着眼于对意义和价值的关注，显然摆脱了传统“理性模式”的束缚。第二、迈开了公共行政学独立发展的步伐。在二战结束到上世纪70年代左右，行政学的发展已经沦为政治学与管理学的附庸；自70年代以新弗雷德里克森为代表的新公共行政学派兴起之后，便不再局限于对制度和技术的研究定向,并且试图从政治学和管理学中独立出来;第三、新公共行政学扩大了公共行政的领域范围.新公共行政学认真细致的研究和界定了“公共”的意义和范围，着眼于建立公共哲学，倡导民主行政，同时也扩大了公共行政实际工作者的权力和责任。第四、深化了公共行政教育的内容。传统的公共行政学理论指导下培养行政管理人员的目标是“高效率的机器人”，而新公共行政学则强调应当培养具有对社会负责任、屏弃价值中立的行政通才。
从行政实践方面来看，新公共行政学基于社会公平原则提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求做出有效回应以及面对面的沟通等观念和主张，从公共服务的平等分配、公务员权力的解放、利益与价值代表的多元化、参与观念的增强，到人事行政的分权化等方面，均对当代美国政府及其行政管理产生了重大而深远的影响。在上个世纪的70到80年代，美国公共部门的改革正如以弗雷德里克森为代表的新公共行政学派预料的那样展开着，政府
部门广泛推行全面质量管理运动，倡导政府部门积极寻求公众的基本需求，尽量改善服务质量，以及至今都方兴未艾的政府再造运动等等。
（五）、对新公共行政思想的思考
新公共行政学在研究方法上另辟蹊径，使行政学的面貌焕然一新，它对社会公平价值观的极力倡导不仅使美国政府在参与性、分权化以及变通性等方面进行了一系列行政体制改革，而且也对世界各国的行政理论与实践产生了间接影响。
但是，与此同时我们也要明白任何一种理论尤其是社会科学理论的产生都是建立在不完全归纳的基础之上，而且被深深的打上了产生该理论的那个时代背景的烙印；因此就决定着一种理论自产生之初便具有先天的缺陷，而正是这种缺陷也为后来的学者对该理论的批判提供了可能性。同样的道理，以弗雷德里克森为代表的新公共行政学思想同样也不是完美的，在今天的公共行政实践来看，该理论同样存在很多问题；其中最关键的一点，我认为是超理性主义和极端主义倾向。从西方行政管理思想史的发展来看，任何一种后来理论的产生都是在借鉴前人理论研究成果的基础之上；但是新公共行政学的肇始者却对前人的理论进行了几乎全面的大批判：诸如对传统公共行政学的效率取向的全面否定。无庸质疑，纯粹的经济性效率取向会使政府行为缺乏社会公平基础，但是经济性效率取向并非一无是处，相反，它仍是当今政府应当坚持的重要原则之一。同时，新公共行政学业给我们提出了不少问题，例如。怎样妥协解决政治与行政之间的权利冲突？如何培养合适的行政教育家？怎样建立一个类似于经济理论或经济模型的“社会公平模型”？诸如此类的问题对社会公平的实现都有重要影响。此外，新公共行政学倡导的政府再造运动的目标设定过于理想化，这在广大的发展中国家明显是不现实和不具有操作意义的的。
由此可见，新公共行政学只是迈向社会公平的开端和起步。而如何进一步讨论、建立各种理论，以理论研究指导行政实践，用行政实践丰富行政理论，促进理论与实践的有机结合，进而彻底实现社会公平，则还需要行政理论研究者与实际工作者的进一步共同努力。
参考文献：
1、【美】乔治·弗雷德里克森 《公共行政的精神》 2、【美】弗雷德里克森 《新公行政学》 3、【美】古德诺 《政治与行政》 4、 丁煌 《西方行政学说史》
5、 赵玉红 《乔治·H·弗雷德里克森的公共行政思想研究》