（4）坚决戒除一切违背农民意愿的倾向与做法，禁止在农民不知情、未同意的情况下垫资代缴合作医疗费，严禁强迫农民新型农村参加合作医疗。 （三）结合实际的原则
1、要紧密结合新农合制度政策目标的实际。
努力实现预定的政策目标，是开展新农合工作的最大实际。地方制定具体政策和实施方案，应当服从和服务于中共中央、国务院《决定》提出的政策目标，应当有利于尽最大可能地实现这个政策目标。例如，有的地方实施方案和政策措施不够合理，起付线偏高，封顶线和补偿比例偏低，除外责任过宽，以致新农合的资金沉淀较多；有的对资助贫困农民还不够重视，这部分特殊人群还没有全部参加新农合；有的管理制度与条规只突出了管理方的需要和方便，忽视了群众的方便，因而得不到群众的赞同；有的习惯于用行政手段代替广泛深入的宣传发动，出现了违背农民意愿的垫资代缴，等等。这些作法不仅不符合新农合的指导原则，并且所产生的后果也必然背离新农合制度的政策目标，影响新农合制度的效益及其持久发展，因而都是不适宜、不可取的。
2、要紧密结新农合制度的一般规律与特殊矛盾的实际。 （1）新农合制度具有保险制度的一般规律与特征。例如： ——保险的基本职能。筹措、建立保险基金，补偿经济损失。
——保险的基本作用。其一，担负着国家所承担范围之外的补偿损失的作用。其二，将难以预料的损失化为被保险人固定的、小量的保险费支出，使企业能持续经营，使人民生活能得到足够保障。其三，管理危险，减少灾害、事故的发生，减轻灾害、事故给被保险人造成的后果。
——可保危险。通常情况下，可保危险必须具有以下条件：一是，危险不是投机性的，即只能是仅有损失机会并无获利机会的危险。二是，危险必须是偶然性的，即有可能发生，但具有不可预知性。三是，危险必须是大量标的均有遭受损失的可能（大数法则）。四是，危险必须是意外的，即并非必然，也不是被保险人的故意行为所引起的。五是，危险应有发生较大损失的可能性。
——危险与损失的概率论。保险费率的大小，以危险损失概率的大小为依据。而对危险来说，保险人承保的危险单位越多，它的经验对预测将来就愈较精确，即通常所说的大数法则是科学保险的数理基础。
（2）新农合制度自身的一些基本特征与矛盾。例如：
——新农合制度具有合作和互助共济的性质。因此，既需要政府的组织、引导和支持，又需要参合农民的个人缴费。
——必须坚持农民自愿的原则。这是新农合制度的性质决定的，一方面使得宣传、教育成为开展新农合的关键性措施，另一方面增加了实际参合农民人数的不确定性、对象的不稳定性，既存在着与保险“大数法则”不一致的风险，又加大了工作与管理的难度。
——涉及的人群大，而人均拥有的基金水平底。这是社会主义初级阶段的国情、省情决定的。涉及人群大，则管理的信息量、工作量大，因而必须借助计算机这个现代化的管理工具。人均基金水平低，则应当坚持以大病补偿为主，并且注意收支平衡，保障适度。
——作为一项制度创新，目前还没有现成的经验和模式。所以，开展新农合有一个不断探索、不断完善的过程，也决定了新农合制度的相关政策、措施和各地的实施方案也需要在实践中根据实际逐步调整和完善。
——现阶段还没有一支职业化、专业化的管理队伍。 在实践中，既要把握新农合制度与保险制度所共有的一般规律，又要努力探索和把握其自身的特殊规律，不断研究解决自身的特殊矛盾和问题，从而逐步建立、健全新农合制度的长效运行机制。
3、要紧密结合地方的具体实际。
现实中，各地的经济社会发展和群众的生活水平不一致，人们的思想认识水平不一致，卫生事业的发展状况不一致，工作中遇到的情况和问题也不尽相同，这些都与新农合的开展密切相关。在实践中，各地应当从各自具体实际情况出发，做到实事求是，科学制定本地开展新农合的具体政策和措施，切忌生搬硬套外地的经验和做法。
四、新农合制度的相关政策
新农合制度的政策，可以概括地表述为：政府组织领导，农民自愿参加，多方筹集资金，大病统筹为主，县为单位统筹，基金封闭运行。 （一）政府组织、领导
在开展新农合的工作中，政府承担着领导、组织、引导、支持、管理等具体职责。这里的“政府”，包括各级人民政府及其组成部门。 1、政府的主要责任：
各级地方人民政府要努力确保党中央、国务院关于新农合制度的政策目标、指导原则和方针政策在本地区的贯彻落实。其责任主要在以下几个方面：
（1）组织领导。主要包括，制定本辖区新农合制度的发展目标，把它纳入地方经济社会发展总体规划，并负责组织实施；制定开展新农合的具体政策、措施和实施办法，并负责组织落实；建立组织协调机制，组织、协调和督促政府各有关部门、单位认真履行各自职责，共同做好新农合工作；把握全局，及时研究解决工作中出现的有关问题。
（2）宣传引导。制定和实施宣传发动工作方案，组织必要的人力、财力、物力资源，深入广泛地做好对农民的宣传、教育、动员工作，组织、引导尽可能多的农民群众自愿参加新农合；负责做好参合农民个人缴费的筹资与管理工作。
（3）政策支持。落实上级党委、政府关于新农合制度的政策；制定、落实本地区的具体政策及措施；从实际出发，保障开展新农合工作的经费、人员和工作条件。
（4）管理监督。组织建立健全管理组织、监督组织和经办机构，完善监督、管理机制，采取有效措施，确保基金及时足额到位与安全，保障新农合制度的健康运行和可持续发展。 2、卫生行政部门的主要责任：
各级卫生行政部门是新农合的业务主管部门，要履行主管的责任。
（1）当好参谋。发挥好卫生行政部门的参谋作用，对于新农合工作的顺利开展具有主要意义。而卫生行政部门要真正发挥好参谋作用，必须立足于新农合工作的全局和全过程，着眼于全方位的观察、研究和思考。
——当好党委、政府的参谋。主动搞好调查研究，为党委、政府制定、完善新农合制度的工作目标、方针政策、工作措施和实施办法，提出科学、可行的建议、意见与有关草案文本；及时掌握、分析、报告工作开展情况和新农合制度的运行情况，客观反映存在的问题，及时提出调整、完善实施方案的建议意见和解决问题的办法，供党委、政府决策参考。
——当好上级主管部门的参谋。及时上报信息，客观反映基层工作的实际情况和问题，提出完善政策、措施和改进工作的意见与建议。
——为部门有关工作提出建议意见。站在全局的立场上，主动就相关部门如何配合做好新农合工作，提出意见和建议。
（2）搞好协调。开展新农合工作需要多部门的合作。除了政府要组织、督促、协调各有关部门各司其职、各负其责和密切配合外，卫生行政部门作为主管部门，也应当重视并主动搞好协调工作，主要包括与财政、民政、审计、纪检监察部门的协调，与基金代理银行的协调，与下级政府的协调。协调工作的重点，是要保证新农合制度的目标、政策、原则和措施的落
实。
（3）规范管理。规范新农合制度的内部管理，是各级卫生行政部门的主要责任。新农合制度的内部管理，是指对其运行过程实施的全程管理，主要包括对基金流转过程、特别是对经办机构、定点医疗机构、参合农民三方与基金流转相关的行为过程的各个环节的管理。要规范内部管理，健全制度是根本，有效监督是关键。
——对经办机构的管理。组织、督促、指导经办机构制定和不断完善办事规则、程序、制度和工作人员的岗位职责，并组织落实；对经办机构的工作情况，特别是规章制度、岗位职责的执行情况进行有效监管，及时发现、纠正和处理各种违规行为；加强经办机构管理能力建设，积极争取政府和有关部门的重视，努力落实人员编制与各项经费，改善工作条件，开展人员培训，及时解决经办机构在工作中遇到的困难和问题。
——对定点医疗机构的管理。组织制定和实施定点医疗机构的标准、行为规范和管理办法；对定点医疗机构的相关行为进行评价、监管，重点控制不合理的检查、用药和收费，及时发现、纠正、处理各种违规行为；加强定点医疗机构医疗保健服务能力建设和医疗服务质量的管理，适应新农合制度和农民群众的需要。
——对参合农民的管理。在坚持便民利民的前提下，组织制定参合农民的管理规定，明确参合农民的权利、义务和责任，由经办机构和定点医疗机构实施管理和监督。对弄虚作假、套取新农合资金的，由经办机构、定点医疗机构按规定处理。
——对基金的管理与监测。在制定实施方案前，负责组织基线调查、费用测算，提出基金使用方案草案。新农合制度启动运行后，定期对基金收支、补偿、节余等资金活动情况，定点医疗机构的诊疗费用情况，参合农民的就诊机构分布及其受益面、受益度等等，一一进行分析，对基金风险进行预测，对与预期明显不符的异常情况分析和找出其主要原因，适时进行有效干预，确保基金安全和新农合制度的健康运行。
在实际工作中，各级卫生行政部门的责任不尽相同。省、市州卫生行政部门要对全省或本市州新农合工作实施管理与指导；县市区卫生行政部门主要承担具体的经办与管理责任。 3、财政部门的主要责任：
按照国务院和省有关文件的规定，在新农合基金代理银行开设基金专用帐户，负责基金专户的管理，直接对专户内基金的安全负责；按政策足额预算安排好本级财政新农合的补助经费，并负责将本级财政补助经费、上级财政下拨的补助经费、参合农民的个缴资金等，及时转入新农合的基金专户；按规定及时审批县级经办机构提交的基金使用计划和支付申请，办理支付手续，并对基金使用情况进行监督；按政策预算安排经办机构的人员经费和工作经费，保证经办机构的正常运转。 4、民政部门的主要责任：
组织实施农村医疗救助制度，在开展新农合的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地新农合；对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。配合卫生行政部门，把新农合支付情况作为村务公开的重要内容之一，定期张榜公布。 5、其它部门的责任：
食品药品监管部门负责加强农村药品质量的监管，保证农民用药有效、安全；价格主管部门负责加强对农村医疗卫生机构、药店销售药品价格的监督，及时查处价格违法违规行为；审计部门负责把新农合基金的收支和管理情况纳入年度审计计划，定期予以专项审计并公开审计结果；宣传部门负责组织新闻媒体，做好经常性的宣传报道工作；发展改革部门负责把新农合制度纳入地方经济社会发展规划，促进与经济社会的协调发展，推动加强农村卫生基础设施建设。其它有关部门都要结合本部门工作和职责，支持新农合的开展。 （二）农民自愿参加
坚持农民自愿参加，是开展新农合工作的刚性规定。执行这一政策规定，必须做到以下几点：首先，是不以任何形式强迫农民缴费参加合作医疗；二是不搞农民参合率的硬性指标；三是不向基层干部搞任务摊派；四是不强迫基层干部、单位以及任何个人代缴资金，等等。但坚持农民自愿，并不是坐视不管，而是要通过加强宣传、教育、组织、引导，在提高农民群众对新农合制度的认识水平与认同程度的基础上，尽可能多地动员农民群众自愿参加新农合。对贫困农民家庭，应当通过农村医疗救助制度资助他们参加新农合。
实际工作中，采取农户以家庭为单位参加新农合制度的作法，符合“可保危险”的要求，不违背农民自愿的原则和政策。 （三）多方筹集资金
新农合制度实行农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资政策。 1、参合农民个人缴费。
（1）政策规定的缴费标准。国务院办公厅下发的《关于建立新农合制度的意见》和《关于进一步做好新农合试点工作的指导意见》规定了农民个人缴费的标准，即：原则上农民个人每年每人缴费不低于10元；经济发达地区可在农民自愿的基础上，根据农民收入水平及实际需要相应提高缴费标准。省委、省政府《关于加强农村卫生工作的决定》（湘发[2003]3号）规定，我省扶贫开发工作重点县市农民个人年缴费原则上不低于10元，其其它县市不低于20元（2004年调整：对非贫困县市不设立家庭门诊帐户的，可以按不低于10元的标准筹资），具体标准由县市区政府确定。
中央和省里的政策仅具体规定了“不低于”的低限标准，从而为经济发达地区、也为各地今后随着经济社会的发展而逐步提高农民个人缴费标准留下了政策空间，这与新农合制度的政策目标是一致的。
（2）参合农民缴费工作应注意的问题：
——应当以户为单位参加并缴费。根据保险的“大数法则”和“可保危险”的原则，农民参加新农合制度，一般实行以户为单位参加。
——应规定缴费的时间与期限。参合农户应在制度的一个运行年度启动前（为每年的12月31日），按政策规定的缴费标准和本户参合人数，一次性交清本户下年度的个人缴费。一般不在运行年度中途再登记参合和缴费。
——应明确具体的缴费办法。参合农民的个人缴费，可以在农民自愿参加并签名承诺的前提下，由乡镇农税、财税部门或者委托信用社一次性代收；可以结合进村入户宣传动员，由指定的基层干部上门代收；也可以采取符合农民意愿的其它缴费办法。无论什么办法都必须做到农民自愿、资金安全、手续健全、责任清楚，都必须开具省级财税部门统一印制的专用收据。
——所收资金必须及时转存县新农合基金帐户。任何部门、单位和个人都不得截留和挪用。 2、政府给予资助。
（1）对参合农民给予补助。 ——补助标准。2005年以前，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新农合的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新农合的农民补助每年每人不低于人均10元，具体补助标准由省级人民政府确定。国务院办公厅的文件规定：中央财政对中西部除市区以外参加新农合农民平均每年每人补助10元；中西部地区各级财政对参加新农合农民的资助总额不低于每年每人10元；东部地区各级财政对参加新农合农民的资助总额应争取达到20元。地方各级财政的负担比例可根据本地经济状况确定。
省委、省政府的《决定》规定：我省各级地方财政对参加新农合的农民每年每人的补助经费不低于10元，省市县三级财政总体上按3：3：4的比例配套，按年度发展需要列入财政预算，具体到每个县市区的配套比例由省财政厅、卫生厅与有关市州、县市区协商确定；
经济条件较好的市州、县市区应提高同级财政的补助标准。2003年底，省政府研究决定，将三级财政配套比例调整为4：3：3；2004年底，再次将对贫困县市区的配套比例调整为5：3：2，充分体现了省政府对基层、特别是对贫困地区的关心和支持。 国务院第101次常务会议决定，从2006年开始提高中央和地方财政对参合农民的补助标准，中央财政的补助标准由目前每人每年10元提高到20元，地方财政也相应增加10元，农民缴费标准不变。
按照国务院关于提高新农合财政补助标准的政策规定，从2006年起我省地方财政对参加新农合农民的补助标准增加到每人每年20元。省、市、县三级财政补助资金的配套比例为：对纳入湘西开发地区的县（市、区）以及永州、邵阳市的其他省贫、国贫县（市、区），按14：3：3的比例分担；对永州、邵阳市的其它县（市、区）按13：3：4的比例分担；对其余市的省贫、国贫县（市、区）按13：4：3的比例分担，其他县（市、区）按12：4：4的比例分担。
中央和我省的政策都规定，地方各级财政对参加新农合农民每年每人的补助经费“不低于10元”，这是一个低限标准，即最低不得少于10元，不应理解为“只要补助10元”。同时，政策还明确规定了经济条件较好的地方，地方财政应提高同级财政的补助标准。这些规定，为经济发达地区、也为各地今后随着经济社会的发展而逐步提高地方财政的补助标准留下了政策空间，这与新农合制度的政策目标是一致的。
——补助资金的拨付。各级财政的补助资金按照“自下而上”的程序，逐级审核、拨付，即：县级财政按政策规定标准和实际参合人数，在申报上级财政补助资金之前，将本级财政的补助资金及时拨入基金专户。市（州）、省、中央财政在核实实际参合人数和基金专户中农民个人缴费、下级财政补助资金相符后，由下而上逐级下拨本级财政补助资金，最后由县级财政负责及时转入新农合基金专户。实际参合人数与基金帐户中参合农民个人缴费、地方财政补助资金不符的，上级财政将核减补助资金。 （2）资助贫困农民参加新农合。 政府建立农村医疗救助制度，医疗救助基金主要通过各级财政和社会自愿捐赠等多渠道筹集。在实施新农合的地区，通过医疗救助制度资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地新农合，享受合作医疗待遇；因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。
农村医疗救助制度资助贫困农民参加合作医疗应当注意做到“全员、全额”，即：资助所有符合医疗救助条件的贫困农民参加新农合；人均资助资金与个人补缴资金之和，应当与参合农民个人缴纳资金的政策标准一致。不能采用由新农合对贫困人群“减免”个人缴费的方式，变相加重其他参合农民的负担，侵害他们的权利。 3、集体经济扶持。
鼓励有条件的乡村集体经济组织对本地新农合给予资金扶持，可以具体资助本地农民参加新农合，也可以直接捐赠给新农合基金。具体办法由县市区政府确定。 4、其它。
鼓励社会法人、自然人资助农民参加新农合，或者直接向新农合基金捐赠。 （四）大病统筹为主
坚持以大病统筹为主是新农合的一项重要原则和政策，也是合作医疗政策目标的基本要求。
1、关于“大病”的判别。
大病，通俗理解为比较重的病。一般情况下，大病往往需要住院治疗，并且治疗费用较高。按照临床工作规范，病人收住院应当符合住院标准，但费用高到什么程度属于“大病”则没有具体标准。因此，在新农合工作中，一般地将“大病”定义和解释为需要住院治疗的疾病是可