(2) 通过对每一项管理对策的进一步分析，提出完善的思路，为我国政府职能部 门的制度安排提供依据。
(3) 通过对国外农产品法律制度的介绍及我国农产品法律制度存在的问题分析， 为我国农产品质量安全法的制定提供参考依据。
1.1.3研究的意义
(1) 有利于满足市场需求，保障消费者的身体健康和生命安全
随着人民生活水平的提高，我国消费者的健康意识不断增强，人们对食品消费的需 求也逐步提高。现在大多数消费者关心的不仅是吃饱问题，还要求吃好，吃的放心，普 遍要求提供安全优质的农产品，但目前“餐桌污染”问题严重威胁着消费者的身体健康 和生命安全。研究农产品质量安全管理对策，提高农产品质量安全对满足市场需求，保 障我国广大人民群众的身体健康及生命安全具有重要意义。
(2) 有利于“三农”问题的解决
我国农业经过改革开放20多年“量”的积累，已开始进入了 “质”的飞越时期， 过去那种“生产什么卖什么”、“生产多少卖多少”的“卖方”市场特征己经开始逐渐消 失，农产品“买方”市场的特征越来越明显，农产品“买方”市场的出现带来了产品价 格下跌、市场疲软、需求不足等一系列新问题，再加上加入世贸组织后，随着关税的门 槛的降低直至取消，大量外来优质农产品的侵入，直接影响农民收入的增加和我国农业 的可持续发展。提高农产品质量安全，发展优质农产品对于扩大或创造需求，对启和保 住我国的国内市场，增加农民收入，实现农业可持续发展意义重大。
(3) 有利于应对绿色壁垒，增强我国农产品的国际竞争力
农产品是我国出口创汇产品的组成部分，农产品出口额在国家出口创汇额中占有相 当的比重。然而，近年来，我国农产品的质量问题不仅影响了人们的身体健康，还直接 影响了农产品的出口创汇，因农产品质量问题被进口国拒收、扣留和终止合同的事时有 发生。入世后世界许多国家为了保护本国农业产业的发展和国内农产品市场占有率，纷 纷建立绿色贸易壁垒。研究和完善我国的农产品质量标准体系和检测体系对打破国际贸 易壁垒，增强农产品国际竞争力具有深远的意义。
1.2 国内外研究动态综述
1.2.1国外研究动态综述
从20世纪60年代开始对环境和食品问题关注到现在，国外已形成一套完备的农产 品质量安全管理体系，主要表现在以下几个方面：
(I)农产品质量安全法律法规体系健全
国外对农产品的质量安全管理都有比较完善的法律法规，这也就为有关农产品质量 安全方面的标准制定、产品的质量检测检验、质量认证、信息服务等纷纭复杂的工作提 供了
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统一的法律规范。
美国有关农产品安全的主要法令包括：《联邦食品、药物、化妆品法》、《联邦肉类 检验法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《食品质量保护法》。在这些法令的 基础上，还通过一系列程序性法规以实施国家样本检验及监测计划[6()]。
加拿大涉及农产品质量安全的法律主要有：《食品药物法》、《有害物控制产品管理 法》、《植物保护法》、《谷物法》、《肉类检查法》、《种子法》、《饲料法》等。同时，对应 于这些法律有相应的法规条例。
欧盟现有关于农产品（食品）质量安全方面的法律20多个。疯牛病事件后，欧盟 计划制定新的食品安全法律框架，以统一规范有关食品安全立法的原则、程序和实施范 围，并明确了以食品的安全性作为欧盟食品立法的基础目标。这个框架包括新的动物饲 料立法纲要、动物健康与食品安全措施、疯牛病和流行性脑炎法规、污染和残留限量控 制规定、食品和饲料辐射污染的法规、新型食品规定等系列内容。
曰本自1948年厚生劳动省颁布实施《食品卫生法》和农林水产省颁布实施《输出 品取缔法》之后，农林水产省又相继出台了《农林产品品质规格和正确标识法》（JAS 法，1970年颁布实施)、《植物防疫法》、《家畜传染病预防法》、《农药取缔法》、《农药管 理》等与农产品质量安全有关的法律法规，对农产品的进口、生产、加工和流通等环节 实行依法管理。
(2)农产品质量安全标准体系系统、配套，实用性强
世界上许多国家特别是美国、加拿大、德国、法国、澳大利亚等农业发达国家为了 提高农产品品质，促进本国农产品在国际市场上的竞争地位，制定了一系列详细的农产
品质量标准，同时随着市场的要求不断地进行修订。国际上一般把标准分为强制类和非 强制类两种，前者为政府部门的法律、法规所采用，具有强制性，必须严格遵守。后者 则由政府委托标准制定机构或由行业协会制定和管理，由社会自愿采用。
美国的农产品标准有3个层次：国家标准、行业标准和民间组织制定的标准。目前， 美国农、林、牧、渔、果、蔬、农产品加工、营销各个方面都有大量的产品和服务标准。
欧盟的标准体系为两层：上层为欧盟指令，下层为包含具体技术内容的可自愿选择 的技术标准。凡涉及产品安全、工业安全、人体健康、消费者权益保护的标准，通常以 指令的形式发布。属于指令范围内的产品（如食用农产品、加工食品、饲料），必须满 足指令的要求才能在市场销售，达不到要求的不许流通。目前，欧盟拥有技术标准10 多万个，其中I/4涉及农产品。在农产品农药残留限量控制方面，欧盟共制定农药残 留限量标准17 000多项。
日本的标准体系也分为国家标准、行业标准和企业标准3个层次。国家标准即JAS 标准，以农产品、林产品、畜产品、水产品及其加工制品和油脂为主要对象。行业标准 多由行业团体、专业协会和社团组织制定，主要是作为国家标准的补充或技术储备。企 业标准是由各株式会社制定的操作规程或技术标准。日本有技术法规15部，农产品规 格标准500多个。在农药残留限量方面，日本也制定了 200多种农药的最大残留限量值。
总的来说，国外的农产品标准制定较为合理，配套措施较力完备，标准可操作性较 强，而且参与国际标准制定的意识也在不断增强。国外农产品标准体系的上主要特点是： 目的明确、配套性、系统性强；标准与法律法规衔接较好；标准先进实用；标准制定过 程透明
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度高；技术性贸易壁垒倾向明显。
(3) 农产品质量安全检测检验体系健全完善，监管得力。
世界各国特别是美国、日本及欧盟等发达国家非常重视本国农产品质量安全体系的 建设，并通过该体系进行农产品的质量与安全的宏观调控和监督监测。
美国根据农产品市场准入和市场监管的需要，建有分农产品品种的全国性专业机构 和分区域的大区性农产品质量监测机构；同时，各州也根据需要，建有州级农产品质量 监测机构，主要负责农产品生产过程中的质量安全和产地质量安全。美国的检测检验体 系还负责对食品的风险评估、风险管理和风险通报。
加拿大负责农产品的检验机构是加拿大农业部食品检验局（CFIA)。该机构在全国 分4个大区，下设18个地区性办公室，185个基层办事处，并在408个非政府机构设点。 CFIA拥有22个实验室和研究机构，从事新技术研究、组织测试和咨询指导工作。CFIA 下属的检验员、兽医及其他专业人员有4600多名，目前在国内开展了 14个与食品、动 植物有关的检验项目。
欧盟各国根据欧盟及本国的法律法规，对农产品实行严格的市场准入和监管，其主 要措施之一就是依靠农业行政主管部门按行政区划和农产品品种类型设立的全国性、综 合性和专业性检测机构，实施执法监督检验，仅丹麦国内就有农业部授权的农产品质检 机构38个。法国建有完善的质量检测管理和定期预报体系，每年定时、定点取样、分 析，如小麦的取样点达36500个，分析检测基本样品达1150个。
(4)农产品质量安全认证工作前景广阔，成效显著 认证工作在国外一直得到高度重视。
按照日本农业的有关法律条例，在日本有专门的认证体系从事农产品的认证工作。 其中常规的农产品认证工作是负责推广和促进JAS的使用，另外就是有机农产品的认 证。JAS标志制度是自愿认证制度。实施认证的产品有400多种。如果经有资格的审核 员和指定的认证机构审查，证明某个产品符合JAS要求并能够持续生产，即被允许贴 JAS标志。在现实中，日本的消费者都知道JAS标志。获得JAS认证标志的产品在市场 上比较容易占据竞争优势，因此生产者为了提高竞争力都积极申请认证。这种机制很好 地促进了 JAS的使用，也推动了 JAS的发展。
法国按照《农业指导法》对食品、非食品类加工农产品或非加工农产品（如种子、 草皮等）采取产品标签制度，用于证明某种产品具有一种预先规定的专门品质，并达到 优质水平，以与其他类似产品相区别。所有产品标签都由一个管理产品标签与合格证书 的机构负责。该机构经农业部长和负责消费事务的部长共同批准以行使职能。
此外，主要发达国家除了对最终产品进行质量安全认证外，还普遍在生产企业推行 HACCP (危害分析和关键控制点）体系。该体系目前是世界公认的最有效的食品安全 卫生质量保证系统。HACCP强调企业自身的作用，以预防为。由于它的实用性和科学 性，目前许多发达国家都要求国内和进口的畜禽产品及水产品按照HACCP体系来生产、 加工。企业必须要进行HACCP体系认证。美国、欧盟分别在1991年和1997年颁布法 令和法规，将HACCP认证作为强制性措施在本国执行，并要求对其进口的水产品加工
企业实行HACCP认证。美国、欧盟又分别于1996年和1999年颁布新的法律法规，提 高
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肉禽制品的安全程度，期望以HACCP为基础的加工控制系统、微生物检测、减少致 病菌操作规范及卫生标准操作规范的有效组合应用，减少肉禽产品致病茵的污染，预防 食品中毒事件。随着这些新法规的出台，美国还加强了相应的执法力度。
(5) 农产品质量安全技术支撑作用明显
国外的农产品安全制度基本上都是以科学为基础对农产品（食品）安全进行风险分 析和风险管理。
美国为加强农产品安全管理的技术能力，一方面在管理机构内组织技术人员研究前 沿问题，另一方面通过技术咨询等形式，利用政府部门以外的科学家资源。美国还努力 保持与相关国际组织的密切联系，以分亨最新的科学成果。1998年美国成立了总统食品 安全顾问委员会，负责制定关于食品安全的长远规划，增加预算和投入，以加强食品安 全管理前沿问题的研究。
欧盟科学委员会专门向欧盟的有关机构提供食品安全和食品消费方面的信息与建 议，其内容包括营养风险问题、动物健康问题以及其他与食品有关的环境及化学方面的 风险评估。同时，欧盟的实验室系统对欧盟委员会提供动物原产地产品的专项分析，该 系统为成员国开发检验办法，并帮助它们使用这些办法。此外，欧盟还投入大量资金开 展对食品安全的研究和项目开发，如先进的食品技术，生产与流通中保证食品安全的方 法，对污染、化学危险和泄露的评估方法，食品对健康的作用以及食品分析协调机制等。
1.2.2国内研究动态综述
我国是一个人口大国，要以占世界7%的耕地养活占世界20%的人口，生存的压力 很大。在过去的20年里，我国农业生产普遍存在着以农产品增产、高产为目标，注重 农业投入的产量效应而忽视环境效应的倾向。因而人们研究的重点是如何提高农产品的 产量而不是质量，关于质量管理方面的研究基本上都是关于工业生产而不是农业生产。
20多年过去了，我国农业生产取得了突破性进展，解决了温饱问题，但随着工业快 速发展，农业集约化水平的提高，化肥、农药等农用化学品的大量投入，农业环境污染 日益严重，生态环境质量恶化，再加上在市场经济条件下，人们追求最大经济利润，人 为地生产、制造不安全农产品，导致农产品安全性的问题正日益突出。在食品安全事件 频频、农产品出口受阻的背景，农产品质量安全问题在21世纪突然成了管农业、搞农 业和关注农业的人们的一大热门话题。2000年初，中共中央在《关于制定国民经济和社 会发展第十个五年计划的建议》中提出“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标 准体系”。2001年3月，姜德明等34位人大代表在全国人代会上联名提出“加快农产品 质量安全立法”的提案，引起代表们的强烈共鸣，得到舆论和社会的广泛关注。2001 年4月，农业部不失时机地推出“无公害食品行动计划”，并在京、津、沪、深4大城 市开始试点。2002年，全国“两会”关于农产品质量安全的提案、建议多达70多件。2002 年月28日全国人大新修订的《农业法》增加了农产品质量安全的内容，第三章第二十 二条规定：国家采取措施提高农产品的质量，建立健全农产品质量标准体系和质量检验 检测监督体系。人民日报、中央电视台等各大新闻媒体围绕食品安全纷纷推出专题报道 和焦点访谈。各地区各部门围绕农产品质
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量安全，兴起农产品质量认证热：北京市认证 安全食用农产品、上海市认证安全卫生优质农产品、江苏省认证无公害农产品、海南省 认证无公害瓜果菜、黑龙江省认证无污染农产品、浙江省认证绿色农产品。农业部推出 “无公害食品行动计划”后，国家经贸委、国家质检总局、商贸、工商等部门也都围绕 食品质量安全采取了有力的行动。尽管如此，我国农产品质量安全管理方面与西方发达 国家相比差距很大，许多制度很不完善。学者们纷纷就制度的完善发表自己的见解，但 都只涉及了农产品质量安全管理的某一部分或某一侧面，而且都是定性研究，没有进行 全面的、系统的、深入的研究。本文拟对我国农产品质量安全管理对策进行全面、系统、 深入的研究。
1.3研究思路和方法
本论文的研究思路是：首先对我国农产品质量安全存在的问题及管理现状进行分 析。其次针对管理存在的问题提出对策，即加强生产监管、加强流通监管、完善支撑体 系，并进一步对其进行深入的分析。
本文采用分析与综合相结合、实证分析与规范分析相结合的方法进行研究。 1.4本文创新之处
(1) 动态地揭示农产品质量安全的内涵。
(2) 从系统和全局的角度去深入研究农产品质量安全管理对策，并对对策的进一 步完善提供思路。
(3) 综合运用经济学、法学、管理学的方法进行研究。
第二章我国农产品质量安全及管理现状分析
2.1农产品范围及其质量安全内涵
农产品范围直接关系到各部门管理职责的定位和管理范围的确定，是一个事关农产 品质量安全管到什么程度，管到什么环节的问题。总体上看，对农产品的定义目前是多 种多样，说法不一。国内如此，国际也尚无统一定论。按照国际公认和国内普遍认可的 观点，农产品是指动物、植物、微生物产品及其初加工品，包括食用和非食用两个方面。 但在农产品质量安全管理方面，大家常说的农产品，多指食用农产品，包括鲜活农产品 及其直接加工品。
说到农产品质量安全，通常有三种认识：一是把质量安全作为一个词组，是农产品 安全、优质、营养要素的综合，这个概念被现行的国家标准和行业标准所采纳，但与国 际通行说法不一致；二是指质量中的安全因素，从广义上讲，质量应当包含安全，之所 以叫质量安全，是要在质量的诸因子中突出安全因素，引起人们的关注和重视。这种说 法符合目前的工作实际和工作重点。三是指质量和安全的组合，质量是指农产品的外观 和内在品质，即农产品的使用价值、商品性能，如营养成分、色香味和口感、加工特性 以及包装标识；安全是指农产品的危害因素，如农药残留、兽药残留、重金属污染等对 人和动植物以及环
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