大学的治理
德里克﹒博克
（哈佛大学 肯尼迪政府学院，美国 坎布里奇 MA02138） 曲铭峰 译
（南京大学 教育研究院，江苏 南京 210093）
尽管对于美国高等教育的现状有许多不同的观点，但来自各个方面的批评家在某一点上达成了共识，那就是他们都认为美国的大学治理是非常糟糕的。然而，一旦他们开始去准确描述问题到底出在哪里时，这种观点高度一致的现象立刻就烟消云散了。改革派评论家批评大学校长们是一帮谨小慎微的官僚，批评他们既没有宏伟的愿景，也缺乏足够的勇气进行大胆的改革。政客们则指责大学校长们既缺乏真诚的愿望，也没有足够的能力控制飞速增长的大学开支。试图捍卫自己尊严的校长们则声称他们虽然肩负着沉重的责任，但却被赋予太少的权力以至于无法完成这些责任。校长们与董事会成员结成同盟，这个同盟常常责怪教师们在接受变革方面表现出一种令人难以忍受的迟缓，而这些变革是为了应对快速的变化所必须采取的行动。不难预料的是，那些批评大学治理程序的教授们则持有一种相反的观点，他们坚持认为，作为学术领袖的大学校长几乎毫不关注教师们的意见。
因为以下几个原因，对大学而言，治理是一个特别具有挑战性的过程。首先，大学的目标，至少是那些事关重大的目标，比如与教学和科研的质量有关的目标，是非常难于测量的，它们比边际利润和市场份额之类的东西要难测量得多。因此，要想通过检验“什么是行之有效的”来制定计划或者为决策提供合法性的依据都是困难的。当我们面临学术项目开发或者辅助性教员的临时雇佣时，总是有一种无法避免的不确定性环绕其间。
此外，因为自身所从事的创造性工作的性质，教授们很少愿意让别人告诉他们去做什么，也很少愿意被详细的规则所束缚。历史上从未有哪位大学校长能够通过命令教师去撰写更好的专著，或者讲授更有趣的课程来改进大学的质量。而且，相比于其他行业的从业人员而言，教授们一般来讲对于奖金、罚款或者其他金钱方面的刺激要更加冷漠一点。他们的动机和奉献精神更有可能来自于他对于自己工作的一种内在的兴趣。因此，作为学术领袖的大学校长不得不在一种超乎寻常的程度上依赖于劝说而非自上而下的指令。事实上，因为教师们对自己的研究领域一般要比他们的院长或校长知道得更多，所以当他们能够参与影响他们工作的决策制定的时候，他们就最有可能提供完全的合作。有鉴于此，大学的治理相比较于其他许多机构的治理而言，必须更加注重平等参与性，必须尽可能淡化科层等级性。
一、目前流行的大学治理的体制
大学内部典型的治理结构似乎是足够明确清晰的。最高权力掌握在董事会手中，在正常情况下，公立大学的校董是由州长任命的，而私立大学的校董则是由校友或者由董事会自身挑选出来的。校董们挑选校长，并且在必要时将他们免职；他们批准预算；他们还参与讨论大学的未来规划；与此同时，他们还对大学的事务发挥最高层次的监督作用。
因为校董们很少聚会，而且他们很少具有在学术机构里工作的个人经历，所以他们把自己的大部分权力授予他人。他们把管理大学的行政运作的责任赋予了校长，而校长则在一位首席学术副校长、若干副校长和各个学院的院长以及一个日益扩大的行政管理专家群体的协助下工作。对学术事务的治理，包括教授的任命、课程、录取学生的标准以及科研等等，则主要掌握在教师的手中。尽管教师也处于校长、首席学术副校长以及各个学院的院长等学术领袖某种程度的临督之下。
如此说来，大学的治理结构似乎很简单。然而，在现实中，在一个普遍被人们称为“共享的治理”的体系中，每一个主要参与方的权威都与其他参与方的权威有某种重叠。因为边界是模糊的，所以很容易产生误解。教师们可能负有教师聘用和晋升方面的主要责任，但是，当首席学术副校长或校长运用自己的监督权力来拒绝对终身教授的任命，用逐年临时聘用型教师来替补长期聘用教师的岗位，或者试图修改任命新教授的程序的时候，就有可能产生意见分歧。当校长和首席学术副校长企图在设计课程方面扮演某种角色，或者当教师们试图参与对预算分配和预算优先资助领域磋商的时候，也可能产生冲突。甚至当校董们建议废除终身教授制度，或者建议所有本科生都要必修这门或那门课程时，都可能引发争议。
当意见分歧真的出现时，有关大学治理的常规描述将会变得毫无用处。真正的权力更多地取决于那些从未见诸白纸黑字的看不见、摸不着的东两，而不是取决于大学的组织结构图。一般而言，校董们对大学具有最高的权威，但他们通常对学术事务缺乏经验以至于无法对课程或教师聘用产生影响。从理论上讲，校长拥有认可或否决教师的职称聘任的权威，但是，至少在研究型大学里，校长很少否决各院系对于教师职称聘任的意向。从现实情况来讲，大学的最高权力倾向于被那些最难以替代的人们所掌控。因此，在一所拥有全国性声望的教授比比皆是的研究型大学里，教师们拥有发挥决定性影响的能力，但他们通常太缺乏组织性，而且对权力也太缺乏兴趣，以至于无法发挥这种影响，除非他们受到极其严重的挑衅。另一方面，在一所综合性大学或者一所社区学院里，作为个体的教授们很容易被替换，因此他们的权力就要小得多，除非他们形成一个联盟，从而迫使学术领袖和校董们关注他们。 在通常情况下，校长们对大学的发展方向发挥着最大的影响力，因为他们掌握着有关自己的大学的最全面的知识，掌控着最多的下属职员，控制着钱包的威力，还可以随心所欲地利用校长的“天字第一号讲坛”来大造舆论。在行政管理、预算、规划和基建等事务上，他们的声音比其他任何人都更加响亮。尽管如此，校长们对于教学和科研的质量没有什么直接的控制力，教学和科研的质量主要取决于教师的才能、兴趣和奉献精神。校长们在这些领域内的影响力取决于他们在教师中间所激起的对于校长的信任与尊敬，教师中的这种情感由于校长性格与技巧的不同而相差巨大。
不管他们真正的权力是什么，在帮助治理大学方面，所有的主要参与方都有各自的优势与弱点。 1．校董
因为校董们通常包括各行各业的成功人士，他们在反映社会的需求、兴趣从而指引大学沿着正确的方向前进方面具有一种集体性的能力。在财务基建、人事以及大型机构的管理等方面，许多校董比校长更有经验，因而能够在大学的管理和财务等方面提供有用的建议。在帮助大学筹款方面，校董们经常提供有益的帮助，有时甚至扮演一个领导者的角色。
与此同时，因为校董们大多缺乏学术生活方面的经历，而且董事会开会的次数太少以至于无法了解许多情况，所以他们也有很多缺陷。尽管有一些任职时间较长的校董们成功地掌握了有关大学的大量知识，但通常情况下，他们必须小心谨慎地在幕后行动，而且必须很痛苦地与校长共事并且说服校长。当他们企图公开干涉教师聘任或者课程事务的时候，其后果通常不佳，而且通常会激起非常坚决的抵制。
在公立大学里，选择校董的方式往往加剧了董事会成员对于学术事务的无知状况。在大多数公立大学里，州长负责任命校董，有时由一个顾问小组来推荐候选人以帮助州长作出决策。尽管许多州立大学的董事会拥有一些颇有才干的成员，州长还是经常任命一些对高等教育知之甚少的人为校董，比如那些对他们竞选州长作出贡献的人，或者由工会，企业界以及其他有名望的利益集团所推荐的代表。其结果是，校长们有时对占用他们大量时间的校董经常提出一些不切实际的建议，或者过分地为某些被他们所看重的成员进行辩护。 私立大学的校董们所激起的抱怨要少得多。这些校董绝大多数是校友，因此，他们通常为这所感到自豪，而且在为这所大学谋划和获取资源方面非常团结。某些特定的校董经常会成为校长值得信赖的顾问，他们不仅检验和评价校长办学的新思想，而且会提供许多明智的咨询意见。 但是，私立大学的董事会也深受其本身固有特殊弱点的困扰。因为其成员都忠于自己的母校，他们在促进大学的利益方面做得很好，但他们使得大学领导者意识到外界社会的合法需求与关切方面往往就做得不够好。此外，因为在董事会里里的服务能够激发校董们为大学捐更多的钱，所以大多数私立大学的董事会故意让富人充斥其中。因为大学通常经费不足，他们永远都不会嫌捐款的人太多了。因此，私立大学的董事会经常被允许扩张到40 乃至50人的规模。在这种情况下，私立大学的董事会会议常常从讨论重要议题的严肃场合很微妙地转变为充斥着兴高采烈的演说的庆祝活动，以期募集到更多的捐款。 2．学术领袖
校长们继承了自己所固有的一整套难题。一个世纪或更长时间以前，大学领导人是为高等教育带来巨大变革的主要活跃人物。哈佛大学的查尔斯﹒埃利奥特说服其教师抛弃了绝大多数本科生必修课程，从而废除了在一个多世纪时间里在美国的学院中一成不变的、严格的、刻板的古典人文课程。约翰﹒霍普金斯大学校长丹尼尔·考伊特﹒吉尔曼引入了授予博士学位的研究生院，这件事从此重塑了未来教师的培养模式。戴维·斯塔﹒乔丹、安德鲁﹒怀特、威廉．瑞尼·哈珀以及其他一些人从整体上创建和塑造了一些大学，比如斯坦福、康奈尔和芝加哥大学等等。 人们常说，学术巨人的时代已经过去了，大学校长们的工作已经发生了如此意味深长的变化，以至于他们不再有能力去发起根本性的变革，或者带来巨大的转变。在一项被广泛引用的关于学术领导力的研究中，迈克尔·科恩和詹姆斯﹒马奇甚至宣称：“学院的院长是一个并不确切地知道自己应该去做什么的行政长官，他对于自己能否做一些重要的事情都毫无信心。”然而，实际表明，如此绝对化的结论未免过于夸张了。在过去的50年里，加州大学系统中的几所公立大学都取得了巨大的进步。加州大学圣地亚哥分校在半个世纪之前甚至都不存在，而它现在是世界上最顶尖的大学之一。正如斯坦福大学和圣母大学在一代人之前所做到的那样，像纽约大学和南加州大学这样的私立大学在过去20年里飞速发展。尽管这样的进步总是许多人共同努力的结果，但是，如果没有特别出色的校
长的领导，人们很难相信会出现这样的奇迹。同样的，也有一些不像研究型大学那么显眼的学院，如迈阿密戴德郡社区学院、阿尔瓦诺学院、艾龙学院(即现在的艾龙大学)，它们都在各自的具有非凡才干的校长的领导下取得了巨大的进步。
但是，在大多数情况下，这些进步是在对传统目标的追求中取得的，这些传统目标包括增加资源，对优秀教师的成功招聘，打造一个更有学术才能的学生群体等。能够与埃利奥特的新的本科生课程或者吉尔曼创建的研究型大学相媲美的由校长们发起的教育或科研领域的革新则非常罕见。
然而，把这种差别归咎于目前这一批学术领袖身上的某种缺陷是错误的。当今的大学校长们所面对的困难是早期的那些传奇大学校长们所没有经历过的。首先，外界要求当今的大学校长们去完成的那些可怕的、无数的任务本身就使他们带有缺陷。除非是在小型学院中，现在的校长们管理着比一个世纪以前的学院大得多、复杂得多的大学。人们期望他们不仅要为大学勾画出一个愿景并说服教师们接受这个愿景，而且要为大学筹集巨款，组织并且领导动辄几千人的管理人员队伍，在校友、立法者、政府机构和地方官员面前代表大学，主持数不清的典礼并且发表演讲，解决每年涌现出来的、大大小小的、永无止境的一轮接一轮的危机。
对许多校长来说，这些负担已经足够沉重了，以至于他们没有任何机会对教育或科研的质量进行较大的改进。除非是在小型学院中，校长们根本就没有时间来从事必要的研究与反思，以便提供真正明智的和创新的教育领导作用。一项卡内基基金会对校长如何分配自己的时问的调查发现，在一组六项人们所熟悉的校长活动类型中，学术事务被排在最后。大多数校长把学术事务的责任委托给首席学术副校长和各个学院的院长。然而，这些人也越来越为自己的行政和筹款任务所累，以至于没有足够的时间去阅读和深思有关的学术机遇和需求，特别是那些需要真正的想象力与改革激情的学术机遇和需求。其后果是一种自相矛盾的状况：校长和其他学术领袖选自于教师和学者群体，以便提供学术领导力并且获得教师的信任和尊敬；但在现实中，他们花在学术事务上的时间越来越少，却把自己的绝大部分精力倾注在财务、管理和庆典等事务上，而他们过去的学术经历对这些事务鲜有帮助。
当校董们在寻找一位合适的校长时，他们以不同方式对这一难题作出了回应。有些董事会在学术圈外寻找人选，他们任命公司的行政长官或者律师来领导自己的大学。有时候，这一战略运作得很好，特别是对于科研方面抱负有限的社区学院或者综合性大学。然而，即便在这种环境背景下，来自律师界或商界的校长们也经常遇到麻烦。他们对于高等教育的隔膜，以及对校园环境的独特性所缺乏的足够敏感，很容易导致其管理方面的努力遭到失败。他们可能对于咨询的耐心有限，并且无法赢得教师们的尊敬。由于对教育知之甚少，他们不太可能对改善教学或者改革课程有什么好的主意，这就损害了他们发挥创造性领导作用的能力。更加严重的是，当牵涉到教育或科研的问题出现的时候，他们在学术经历方面的缺陷会损害他们的自信心，从而导致他们变得软弱无力和优柔寡断。
因为这些风险，大多数大学的董事会通过挑选一位以教授职业作为学术生涯的开端，但是又有作为另一所学院或大学的成功的校长而拥有管理经验的人来当校长作为应对的举措。通过雇佣这样一个人，校董们希望在两个世界里都获得最佳人选：一个不仅具有第一手教学与科研知识的人，还是一个拥有经过证明的领导与管理才能的稀有的学术界人士。
尽管寻求这样一位校长是一种可以理解的起步方式，但它更有可能带米的
是富有能力的管理，而非出色的领导能力。校董们挑选的候选人常常在很久以前就离开教学与科研第一线而成为一个职业行政官员，只要有更好的机会摆在他们面前，他们就会从一所大学转入下一所大学。这类人物能够平衡预算，而且完全可以管理好这所大学，但他们对于如何改进教学与科研的质量往往缺乏愿景或者富有想象力的见解。相反，正如一位已卸任的校长所指出的那样，他们“把自己的头埋得很低以避免溅起浪花，同时也为自己校长生涯的下一站而把个人履历打磨得光鲜诱人”。他们中的大多数人的任期太短，以至于无法进行为了带来教学与科研上的重大变革所必需的长期的、耐心细致的艰苦努力。相反，他们为自己的大学设定的抱负倾向于由一些常规性的短期目标所组成，比如入学新生更高的SAT分数，为教师筹集更多的捐款，以及为了取悦校董和校友而使自己的学校在《美国新闻与世界报道》排行榜上的位置略有前移。
3．教授
大学里的第三个主要的影响力中心就是教师。教授们作为一个整体拥有教育和科研方面最核心、最前沿的知识。在各个学系的管理中，他们一般会非常正直和有效地工作以便招募新的教师，并且决定提升哪些年轻同事为终身教授。但是，在学院一级，尽管他们的支持对于新课程的成功实施或者教学方法的成功转变是至关重要的，他们推动课程或教学方法改革的能力则是相当有限的。只举一个理由，他们通常过于分散在各个相互隔绝的学科和学系里以至于无法体会到学院作为一个整体的需求。此外，由于紧张忙碌于自己的教学与科研，他们通常不愿意支持那些打乱自己所熟悉的陈规，而且需要花费大量时间去实施的改革。
当人们要求教授们参与到大学层面的规划中来的时候，他们的缺陷就更加明显了，原因是他们对于决定事物可能性的行政管理与财务方面的极限知之甚少。此外，尽管他们在处理自己学系的事务方面游刃有余，他们在评估整个大学的优先发展领域时却很难达成一致。在大多数情况下，他们的解决方案就是给每一个学系和利益集团都分“一块蛋糕”，但是避免对各个特定单位和项目所分别具有的优势作出敏感的判断。
各种类型大学的教授们都反映他们面临着更长的工作时间以及时间上更多的压力，这就进一步限制了他们积极参与解决自己学系事务之外的大学治理课题的能力。在许多学院与大学里，对部分时间以及有限任期的教师越来越多的使用把更加繁重的学系的责任留给了人数日益缩减的终身教授们，这些诸如聘用与晋升教师的决策事务以及评估本科生或博士生必修课程的事务也只有终身教授们能够承担。即使在没有增加对辅助教员的使用的学院与大学里，每过一个十年，教授所要参加的各种委员会的会议、需要指导的各种各样的活动以及需要填写的各种各样的表格似乎都在无情地增长着。
出版的压力也已经变得更加激烈了。大多数教授现在觉得，如果没有一系列科研出版的记录的话，想在大学里被聘用或晋升将是非常困难的。调查研究证明，科研出版的要求已经从传统的研究型大学扩展到一般的综合性大学，以至于综合性大学中声称没有足够的科研成果将很难获得晋升的教授的比例，已经从1969年的19.8％上升到现在的60％以上。
为了寻求大学治理中有效的教师参与，许多大学创建了大学层面的学术参议会(academic senate)以便吸引有时间和兴趣的教授来服务于大学，并且熟悉大学的运作以及他们自己专业特长领域之外的课题。不幸的是，尽管某些参议会做了一些有益的工作，并且为重要的学术难题提供了一个教师的视角，但是大多数参议会的表现很令人失望。其大多数时间是用来讨论诸如停车场、体育或者学