社会保障体系是社会发展和经济运行的“稳定器”和“安全阀”。建立健全社会保障体系是建立社会主义市场经济体制的重要内容之一，对推进经济结构调整和国有企业改革，对维护社会安定，稳定人们收入预期，促进经济持续快速健康发展，促进经济和社会协调发展具有重要意义。经过二十多年特别是近五年来的努力，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架，但还不够完善，其“稳定器”和“安全阀”的作用没有得到充分发挥。为此，我们要按照完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的要求，进一步完善社会保障体系。
一、我国社会保障制度改革总体情况
自从20世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深化，党中央、国务院也积极推进了社会保障制度的改革，已初步建立了以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老、医疗保险为主要内容的城镇社会保障体系，具体表现在：
----建立完善“三条保障线”，保障了广大城镇低收入群体的基本生活。全面实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程, 各地普遍在国有企业内部建立了再就业服务中心，并按照 “三三制”原则筹集资金（国家、企业和社会各负担三分之一），保障国有企业下岗职工基本生活；颁布实施《失业保险条例》，建立健全了失业保险制度，将失业保险制度的覆盖范围进一步扩大到全部城镇企业事业单位职工，制度进一步规范化；颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，建立城市居民最低生活保障制度，覆盖所有的城镇贫困人群，经费由各级财政负担，家庭人均收入低于当地规定的最低生活保障标准的城市非农业常住居民基本实现了应保尽保。
----初步建立了适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会
化的基本养老保险制度，并逐步提高养老保险统筹层次，扩大覆盖面，改差额缴拨为全额缴拨，实行养老金社会化发放，确保了企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。
----建立起社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，同步推进医疗卫生服务体制和医药流通体制改革，提高服务质量，降低医疗成本，保障了参保职工的基本医疗，控制了医疗费用的不合理增长；一些地区积极开展了工伤保险、女工生育保险制度的试点工作，为因工负伤职工和育龄女职工提供了基本保障，在此基础上国务院于2003年正式颁布了《工伤保险条例》。
----在辽宁省及其他省（自治区、直辖市）的部分地区进行完善城镇社会保障体系试点，重点是做实基本养老保险个人账户和推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。目前全国其他部分地区也已经完成了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作。
----确立了“劳动者自主择业，市场引导就业，政府促进就业”的就业工作方针，实施了积极的就业政策，初步建立了公共就业服务体系，加强职业培训、介绍等就业和再就业服务工作，努力促进下岗失业人员再就业。
----完善了社会保险管理体制。统一了社会保险行政管理体制，对养老、医疗、失业、女工生育、工伤等社会保险实行统一管理，使分散管理体制下政出多门、管理混乱的问题得到了解决；颁布实施《社会保险费征缴暂行条例》，一半以上的地区实行了税务机关征收，强化了社会保险费的征收管理程序，提高了征缴率；将基本养老保险基金等各项社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，较好地保证了社会保险基金的安全。
----按照建立公共财政框架的要求，努力调整支出结构，增加社会保障投入，全国财政用于“两个确保”和低保等社会保障支出已经从1998年的123亿元增加到2002年的855亿元，增长了近6倍。
正是由于上述各项政策措施的全面实施，我国社会保障工作取得了显著成效。独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化（以下简称“一外三化”）的社会保障体系框架已经初步建立；基本养老保险参保职工已由1998年末的8476万人增加到2002年末的9929万人，企业离退休人员基本养老金基本做到了按时足额发放；截止2002年底，累计有2714万国有企业下岗职工进中心领取基本生活费，国有企业下岗职工进中心比例为90%，进中心的下岗职工基本都能领到基本生活费，累计有1830万下岗职工出中心，实现再就业的比例达到67%；基本医疗保险覆盖范围不断扩大，到2002年底，各省（自治区、直辖市）都启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达9400万人；失业保险参保人数从1998年的7928万人扩大到2002年的10182万人，2002年末领取失业保险金的人数为440万人；城市居民最低生活保障对象由1998年的184万人增加到2002年底的2054万人，基本实现了应保尽保。与此同时，因社会保障待遇问题而引发的社会不稳定因素得到控制甚至明显减少。
二、目前我国社会保障体系存在的主要问题
总的来看，我国现行的社会保障体系对保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进改革开放发挥了十分重要的作用，但是与我国经济社会的市场化、全球化、信息化的要求相比，与“一外三化”的改革目标还存在很大的差距，主要体现在以下几个方面：
（一）政府与个人、政府与企业、地方政府与中央政府之间以及政府内部各部门之间责任不清。一是政府与企业、个人、市场等非政府之间的责任不清，客观上导致了企业和个人不愿意缴费但希望得到社会保障，限制了企业、个人以及社会中介组织分担其可以分担的社会保障责任，阻碍了市场功能的发挥，如：该由企业承担的非统筹项目、经济补偿金、拖欠职工债务等，部分企业不承担却推向政府，国有企业下岗基本生活保障资金政府承担了70%；下岗职工不愿意出中心再就业并承担相应的社会保险缴费义务，而是愿意继续滞留中心享受基本生活及缴费补助；目前政府提供的社会保障仍占主导地位，由企业和个人承担责任的补充保险、商业保险以及由社会承担责任的社会福利等还很不发达。二是中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的责任划分不明确，事权和财权不对称（如基本养老保险究竟由哪级政府管理更符合要求，要求地方各级政府承担对其补助的责任，但许多地方特别是市县级并无与其相对称的财力），目前已经形成了中央财政压力日益增加，但地方各级财政明显缺位甚至变相套取中央补助的格局。据统计，对基本养老保险基金的财政补助中央财政转移支付占90%左右，地方财政补助仅占10%左右。政府内各部门之间的责任不清，存在职能错位、推诿扯皮的问题，影响了社会保障工作效率。
（二）制度不健全，政策不协调。一是制度分割，影响统一劳动力市场的形成和劳动力的合理流动。企业与机关事业单位之间以及地区之间的制度不统一，养老金等社会保障待遇差距较大，依法应纳入养老、下岗失业、医疗和低保等各项社会保障制度体系的对象还有相当一部分未纳入相应的保障体系。二是城乡二元经济结构的存在，造成农村人口与城镇居民享受不同的社会保障待遇，加之农村集体经济的弱化以及实行农村税费改革，原有的农村定期定量救济、合作医疗等制度难以持续，农村贫困人口缺乏基本的生活和医疗保障。农村流动人口的社会保障问题未能妥善解决，在一定程度上阻碍了农村剩余劳动力的转移。三是城
镇企业职工基本养老保险由于承担着转轨和人口老龄化的双重任务，虽经多年探索但至今其制度模式尚未最后定位，加上制度设计本身存在技术性缺陷（如：缴费满15年后即有资格享受全额的基础养老金；个人帐户养老金固定按个人帐户储存额/120计发；基本养老金调整机制与计发办法缺乏内在联系；个人帐户记帐利率与城乡居民存款利率存在较大差距；等等），基本养老保险替代率高，基本养老保险基金收支难以形成良性循环机制。同时，整个养老保险体系改革统筹考虑不够，补充养老保险和个人储蓄性保险发展滞后。四是国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险实行两种不同办法，增加了管理的难度和成本。五是城镇职工基本医疗保险制度，覆盖面有限，自费比例偏高，加上许多地区的医疗救助、公务员医疗补助等针对特殊人群的医疗保障制度尚未建立，致使一部分城镇居民缺乏基本的医疗保障。六是社会保障政策之间及其与就业政策缺乏衔接配套，如下岗、失业、低保等“三条保障线”的待遇标准及其与最低工资标准之间的差距不明显，未适当拉开档次，有的地方甚至出现失业救济金标准高于下岗职工基本生活费标准的现象；下岗、失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策衔接不够，不利于促进就业和再就业；社会保险、住房公积金等总体缴费比例偏高，增加了企业的劳动力成本，影响了企业的竞争力和参保的积极性。
（三）统筹层次较低，管理水平较差。一是大部分地区的养老、失业、医疗保险仍实行市县级统筹，地区之间调剂功能受到限制，基金抗风险能力差。根据财政决算统计，截止2002年底，全国基本养老保险基金账面结余1296亿元，失业保险基金账面结余259亿元，但大部分集中在少数发达地区，而且真正能够动用的结余并不多。二是社会保险基金征缴管理主体责权利不对称，办法不统一，且缺乏法律制约手段，影响了征缴管理的效率。少数地区仍存在协议缴费、随意减免、差额缴拨等问题，致使社会保险基金收入流失。三是基础管理工作差，对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不