第三讲 社会政策及其在当代社会福利发展中的作用
一、社会政策概述
社会政策作为一门以解决社会问题为基本任务的社会科学发展，是在人类进入工业化时代开始出现。安东尼·哈尔和詹姆斯·梅志里（James Midgley）在《发展型社会政策》中指出，社会政策包括应用政策和学术探索等两个领域（P4）。从社会政策的应用政策领域看，孔德对科学的社会规划的设想和倡导、欧文在苏格兰创建的罗拉纳克社区（早期的空想社会主义实践），以及“罗斯福新政”和《贝弗里奇报告》，或者更早的伊丽莎白“济贫法”，在影响社会进步方面做出了重要的政策影响。而学术性探索的社会政策研究，则为应用政策的发展提供了理论支持。
（一）社会政策的涵义
社会政策的概念是一个不断变化的过程。这种变化反映了不同历史时期人们所面对的问题和社会关注点的不同。不过。在任何情况下，从社会政策在整个社会福利体系中的地位和来看，可定义为社会福利制度建设的指导原则和社会服务提供的“明确的行动路线（Neil. Gilbert, Paul. Terrell: 《社会福利政策导论》P3）”。
社会政策的两个层面：宏观社会政策：建构社会福利制度的指导思想和原则；微观社会政策：社会服务实施的行动路线和具体措施。
（二）从社会福利到生计：社会政策的发展 社会政策的三种视角。
传统的社会政策：政府对社会服务的介入，将社会政策视为提供福利服务或缓解当前危机的安全网。（哈尔和梅志里，5-9）
补缺型社会政策：政府的社会需求的干预应最小化，政府行为局限于应对社会病理性问题，如卖淫和犯罪，以及帮助那些无法自助的人群：残疾人、老年人、体弱及慢性病人和孤儿，一般性社会需要应通过市场中个人努力来解决。
制度型社会政策：建立综合性、系统性的公共社会政策，保障所有公民享受某种基本的生活水平是政府的责任。
发展型社会政策：影响人民生活与生计的一切计划及其相关措施。它更关注那些最基本的问题，如就业来源和就业稳定性、社会援助的制度安排、决定民众福祉的过程和结构，以及促进和制约人类进步的更广泛的自然和政治因素。这是一种更广阔的视角，它将社会政策定义为“一种集体干预，直接影响社会福利、社会机构、社会关系的转变??以及民众获得充足收入和稳定生活的可能性。”（哈尔和梅志里，9）
（三）社会政策的目标 1．福利与福祉 哈特利·迪安的解释：福利(welfare)是指人们在社会中怎样做才能过一种好的生活（how well they do），福祉(well-bing)是说人们在社会中活得好不好（how well people are）。“社会政策是关于人类福祉的研究。”“更具体地说，社会政策学研究的是人类福祉所必需的社会关系，以及能够增进福祉的体制。”这种体制“是关于那些足以影响你、我和所有人生存的各种不同事物。”（迪安，2009，1）
由此，我们可以把社会政策分为学术性研究领域和实务（具体解决有关福利问题）领域。
2．社会政策的目标
探索人类福祉的理想，阐述有关福祉的理念及其理想状态；阐述使人“活得好”的基本原则和规范。这是学术研究的目标。
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探索不同生活和社会领域“如何做”的任务与行动路线，实现人“活得好”的理想的现实条件，并根据现有的经济、政治制度及其可以提供的物质条件提出有关的建议、设计或方案。
3．宏观社会政策和微观社会政策的目标
宏观社会政策是针对一个国家或特定社会而产生的福利架构和行动路线。它主要是建构一个国家或特定社会的社会福利框架，在经济政治制度许可范围内制定基本的福利模式、福利原则和福利制度，对其社会福利发展做出战略规划，引导政府和社会去关注那些影响社会公平和人民生活福祉的社会问题。
微观社会政策则是针对社会服务的具体领域而采取的措施。它具体确定福利服务的内容、方式、人们应遵守的工作规范等，指导社会服务机构和其工作人员采取行动解决现实存在的社会问题。
4．社会政策目标方式与内容的一致
要完整的理解政策设计包含特定福利的原因，就需要深入理解奠定政策目标基础的理论假设。这样的理解要求我们不能只从简单的结果方面理解政策目标，而要将其理解为“方式和结果的关系”。“也就是说，目标清楚地表明了我们是如何理解社会问题的原因-结果关系的。它们在本质上反映了有关政策规划的理论见解。”（《社会福利政策导论》，194）
因此，对社会政策目标的理解，实际上是对社会问题的原因和结果关系的认识。采取什么方式、运用什么样的手段以达成政策所追求的目标，取决于政策对社会问题产生的原因的认识，以及如何将要解决的社会问题纳入政策目标中，是一个将其概念化和结构化的过程。在这个过程中，政策价值观及社会福利的价值取向将直接影响政策目标（《社会福利政策导论》，194），从而使社会政策呈现出它的价值倾向性。如个人主义的政策取向倾向于消费者（政策对象）自主，而集体主义取向则倾向于社会管理。
这里还须加上社会政策的基础：以人的需要来分析社会政策的正当性与合理性。参见《人的需要理论》
二、社会政策的运行 （一）社会政策的主体
1．社会政策主体的一元与多元
谁是社会政策的主体？这是社会政策研究必须要解决的问题。在一个高度集权的社会，人们的经济、社会和文化需要与政治需要高度整合，政策主体就只有单一的国家或政府。而在一个开放的社会，公共活动领域与私人生活领域的分化，政治、经济、社会活动功能性地区分开来，产生出政府、市场和社会三大部门的划分。以满足人们社会生活需要为目的，协调三部门之间的关系并有效解决市场或政府失灵的问题，就不仅仅是一个政策主体能够承担的责任。在政府主导下，公民社会（非政府组织/非营利组织）和社区、公民个人、甚至企业都将成为主体并参与到政策过程中去。
这些主体从不同层面影响着社会政策发展，并且以不同的方式介入到社会政策中。 2．政府在社会政策中的主导作用
现代社会作为民主和法制的社会，政府独断的地位不同程度地被削弱了。但是，这并不意味着政府在社会政策发展中的主导地位丧失了。相反，越是现代化的社会，政府的主导地位越强，越对政策发展起关键作用。越现代化的社会，利益多元化的趋势越明显，越需要有一个公共协调机构担当起政策倡导和宏观决策的职能。公共服务型政府的职能主要也需要通过这些功能的发挥体现出来。
但是，我们也发现，现代社会政策的发展，通常会受到意识形态的影响，而政府所持的执政理念和意识形态则决定着政府在政策发展中起什么样的主导作用。
以哈特里·迪安对资本主义社会政策的四种意识形态理论为依据，我们可以看到政府
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对社会政策的作用：（见哈特里·迪安：《社会政策学十讲》P27）
3．不同主体在社会政策中的作用
公民社会（NPO / NGO）的主体作用：中-微观层面社会政策（具体政策领域和服务领域）的倡导和组织实施，中-宏观政策的参与者。
社区（社区组织 / 社区福利机构）的作用：中-微观政策的参与者、倡导者，政策实施的推动者。
个人与家庭：社会政策的受益者和行动参与者。
企业（市场部门）的作用：社会政策的实践者 / 行动者，企业社会责任的承担者。 哈尔和梅志里对社会政策主体的分类：从推动社会政策的机构来看，主要由国家、公民社会、民营部门、国际发展机构等构成。（参见《发展型社会政策》P16—34）
（二）主要的社会政策领域
贝弗里奇报告指出，社会保险是促成社会进步的系列政策之一。对一个完善的社会保险体系而言，它所需要解决的五大问题：贫困、疾病、愚昧、肮脏和懒散对促进社会进步具有直接的推动作用。
哈尔和梅志里将社会政策的领域分为医疗卫生、教育、社会保障、住房和个人社会服务等五大领域（《社会政策十讲》P49—69）。
对中国而言，社会政策关注的重点领域是：就业、扶贫、医疗与健康、住房、教育、社会救助、养老、残疾人、“四农”问题等。
（三）社会政策运行：政策循环分析
社会政策的需求评估 决策 实施 效果评估 新的需求评估 ?? 在政策运行的过程中，不同主体在不同的运行阶段起着不同的作用。
三、社会政策与社会发展
（一）社会政策在塑造社会团结中的作用 1．重新理解社会福利
“控制社会问题、满足需求和增进机会——以复杂的方式共同满足基本的需求，从而达成一种社会福祉状态。任何特定社区或社会如果满足了这三方面的要求，我们就可以说该社区或社会享有令人满意的福利水平。”（米奇利（James Midgley）：《社会发展：社会福利视角下的发展观》P17）
从本质来说，社会福利反映的是人类自身所固有的依赖关系。依赖的实质是人类彼此间的生活需要，如生产活动中的协作、日常生活中的照顾与互助、情感与精神世界中的危机与支持。
总之，依赖反映了人类生存的群体性和社会性，是人类本质固有的特征。 2．社会政策在调节人类依赖关系上的作用
依赖是人类的生存状态，社会团结的内在机制。但是，在依赖关系的两端我们看到的是依附和依存的状况。
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人 类 依 赖 关 系 依 存 依 赖 依 附
依赖产生社会团结的需要。依存表达的是社会团结的状态，是一种积极的依赖关系。人类本质上是互相依赖的：个人对家庭（夫妻、父母、子女或血缘亲属关系）的依赖，照顾、合作与互助的需要等等；相互依存形成团结，促进团结的发展。
依赖也会产生依附。依附表达的是丧失自主性的状态，是一种消极的依赖关系。由依附产生的社会团结往往是被动的或者强制的状态。通常，依附是一种个人自主与合作关系被因个人权利丧失、资源匮乏或受到某种社会强制所取代而产生的；在集权或专制的状态下，如政治专制、经济控制与剥削、家长制或父权制等会导致人们的依附。它造成人与人之间的对立、不信任和冲突，不利于社会团结。
社会政策在本质上就是调节人类的依赖关系，引导人类通过合作、互助和相互照顾而建立人与人之间的信任和尊重，重塑各种社会关系，实现生活的福祉。
通过社会政策调节人类的依赖关系，将有助于社会的和谐与进步。 3．促进社会发展的社会政策路径
“社会发展是一个促进人类福利的途径，既能提高所有公民的生活质量，也能解决扭曲发展问题。许多国家当今面临的繁荣与匮乏共存状况惟有通过融合经济与社会发展目标的途径才可得到治疗。（米奇利（James Midgley），8）”
对社会政策来说，“社会发展提供了一个综合性宏观视角，其关注的焦点是社区与社会，强调的是有计划的干预，提倡的是动态的、以变化为导向的方法，能包容多种因素，顾及全民的利益，最重要的是能使社会性干预手段和经济发展努力达成协调。（同上）”运用社会政策手段促进社会发展，就成为重构现代社会团结、增进社会福祉的重要途径。
（二）社会政策在促进社会发展中的经济意义
社会投资导向的社会政策：通过社会福利发展人力资本，为经济发展提供高素质的人力资源保障；
通过社会福利发展提升人民的生活消费信心，为经济增长创造稳定的消费环境； 发展社会服务，为第三产业发展开辟新的增长点；
注重发展生计与社会服务，改变以经济增长为目标的经济模式，打造自然与社会和谐的经济模式（小约翰·B. 科布：《后现代公共政策——重塑宗教、文化、教育、性、阶级、种族、政治和经济》，社科文献，2003，P152-162）。
（三）社会政策在促进社会发展中的政治意义
运用社会政策杠杆调节国家与社会、政府与民众的关系，为社会发展创造稳定的政治环境；
为政治制度与政治统治的合法性提供支持（政治与道德的合法性基础）；
为社会公平正义提供政策导向，引导社会大众关注共同利益和公共福利，改善公众参与的社会治理结构；
调节不同阶级、阶层和族群的利益关系，消除贫困，降低政治冲突风险，促进社会和谐。
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（四）社会政策在促进社会发展中的文化意义 构建社会的福利文化；
倡导公民意识，推动公益理念与共同体意识的形成； 创造以人为本的社会环境与文化氛围。
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