水富县上交调研报告：
创新管理 筑牢安全防线
-----初探安监部门监管执法的困惑及《安全生产法》修法建议
（水富县安全生产监督管理局加强和创新安全监管工作思路和措施 课题组）
摘 要：县级安监部门作为安全监管系统的窗口，代表着安全监管系统的形象和面貌;也是安全监管执法的主要执行者，其行为直接关系到党和国家有关安全生产政策法规是否能落实到位。本文试根据《国家安全监管总局办公厅关于开展中华人民共和国安全生产法修订调研工作的通知》（安监总厅政法〔2011〕121号）精神，总结建局八年来的监管执法的实践，对县级安监部门监管执法的共性及困难和遇到的问题作粗浅的探讨，并从实践回到认识，对《安全生产法》修法提出个人建议。
关键词：安全生产法；监管执法；困境及修订建议 正文：
安全生产不仅是一个经济问题，也是一个社会问题，更是一个严肃的政治问题。2002年6月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议三审通过《安全生产法》,国家终于有了一部安全生产的基本法，安全生产执法工作终于有了法律依据。县级安监部门从此走上了安全监管工作的最前沿，直接面对大量的中小企业，进行现场监督检查，履行行政执法职能。
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一、 八年来的监管执法实践
水富县安监局始建于2002年6月，当时作为经贸局的内设机构，2004年8月调整为县政府直属机构，2005年1月开始独立运作，2005年8月升格为政府组成部门，成为独立执法主体。安监局与安委办实行两块牌子一套班子，肩负着全县安全生产监督管理和综合协调双重职责。安监局独立运作时，县财政安排了不足10万元开办费，包括领导在内有5名编制，面临着人员不足、经费少、硬件缺乏，职能不断增加的巨大压力。县局领导班子在县委、县政府的领导下，通过县安委会统一协调，有效调动了县直各职能部门的积极性，经过各方不懈努力，勤奋工作，经受住了经济社会发展对安全生产工作的考验。全县更是连续10年没发生一次死亡3人以上的较大以上级别安全生产事故，各项指标均未突破上级下达的控制指标，县人民政府安全生产多年连续荣获市政府一等奖，局机关监管执法工作多年连续荣获市安监局颁发的一等奖，2003年荣获国家安监局“全国安全生工作先进单位”表彰。
成绩虽然耀眼，但辛酸与困惑少人知晓， “天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。作为安全生产法赋予执法主体地位的最基层组织——县级安监部门，在监管执法中确实还存在一些现实的困难，在一定程度上影响了安全生产法治建设的进程和行政执法的效果。
二、区域性县级安监部门监管执法实践中的共性困惑
《安全生产法》颁布实施近十年来，安全生产得到了全社会的高
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度关注，安全理念已经深入人心。但是，随着安全生产和监管实践的不断发展，其科技规范缺失、技术引导不力、许多制度在实践中缺乏可操作性，对安全生产行为的指引、评价、预测、教育功能等规制作用有限，等等一些不足和问题逐步暴露出来。
1、安全生产监管队伍素质提升无法律支撑
我县安全生产监管部门组建以来，经历了两次机构改革，综合协调、监察执法、培训教育、安全许可、职业卫生监督管理等职能不断扩大，内设机构相应增加，各乡镇也随之建立了安监站。但队伍整体结构不合理的问题仍很突出，在人员结构、文化结构、专业结构、职能配置缺陷，现有人员中有的来自其他部门或单位，不熟悉安全业务，不懂得法律法规，普遍存在年龄偏大、知识结构不合理、业务骨干的理论功底不厚、法律素质较低的矛盾，法律人才奇缺，形势任务与力量配置失衡。造成一状况的根本原因是《安全生产法》第四章 安全生产的监督管理，对综合监管人员业务及法律水平未作硬性资质规定，导致各级监管人员进路质量把关混乱，各级组织在领导班干部选拔任用上也仅重在以德取才，入职上岗后继续教育也缺乏业务技能及资质要求，安全生产监管队伍素质提升无法律支撑
2、安全生产技术进步缺乏有效的法律支撑
安全生产首先是一种科学技术行为、其次才是一种生产管理行为。法的规范功能包括指引功能、评价功能、预测功能、教育功能和强制
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功能。《安全生产法》既是一种社会规范，同时也是一种技术规范，其出台之初明显倾向于社会规范，倾向于乱世有重典，法律规则更多体现在安全生产管理中的评价功能和强制功能。对于本质安全所必须的安全生产技术投入与技术改造缺乏明确的法律指引、预测和教育。
现代的安全体系，是由科学的安全管理、先进的安全技术、广泛的安全教育三个方面组成的，其中科学的安全管理包含着两个方面的内容：一是安全技术业务上的科学管理方法，另一方面就是作业现场的科学安全管理。 同时、安全生产标准是安全生产管理的基础和监督执法工作的重要技术依据，也称为技术法律，大致分为设计规范类、安全生产设备工具类、生产工艺安全卫生类、防护用品类四类标准。
《安全生产法》第二章 生产经营单位的安全生产保障，明显以管理代替了技术，没有技术和标准，缺泛对安全生产技术的定性和定量规制。现实执法中，由中央到地方，由省市到县乡，一次又一次的隐患排查整治，一次又一次的专项检查，只能是采取非常态化的激情手段来推进工作，通过一次又一次的“专项整治”来遏制某种突出的现象。打破了正常的工作秩序，替代了日常的监管程序。在科学的安全管理方面，在 《安全生产法》第二章第三十九条第三款规定“生产经营单位依照前款规定委托工程技术人员提供安全生产管理服务的，保证安全生产的责任仍由本单位负责”。并没有对注册安全工程师及注册安全评价师对生产经营单位的服务形式、服务组织进行指导性规制
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指引。未能有效发挥安全中介机构及科技人才对安全生产管理的积极作用。
3、监管环境不优，依法治安的法律保障有待加强。
党的十六届五中中全会提出了“安全发展”的理念，党和国家领导人一再强调：经济发展必须建立在安全生产的基础上，绝不能以损害人民群众利益甚至牺牲职工生命为代价。但事实上受传统政绩观的影响，用发展才是硬道理来评价为政一方的政绩，“安全发展”尚未真正科学地纳入政府政绩的评价体系，地方在处理经济发展和安全发展二者关系时为改善投资环境，为了“不影响地方经济发展”，同时为了自身利益， 监管部门在政府每年组织的“行风评议”等针对性极强的活动中，多拉企业选票，一些行政执法部门不得不陷入放松监管的“怪圈”。不仅严重影响了行政效能，挫伤执法人员的工作积极性，同时还会严重影响部门的执法权威，成为县级安监部门躲不过绕不开的最大障碍。
4、综合监管监察与职能部门监管行政执法地位及分工定位混乱，政策法规支撑可操作性还不强。
《中华人民共和国安全生产法》2002年11月1日正式实施以来，安全生产各行业法、部门法、专业法都在逐渐向这一基本法、基础法靠拢。安全生产事故行政处罚权都在逐步向安监部门集中，消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全均在
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