政府投资项目建设管理存在问题的对策与思考
一、典型案例
（一）深圳的工务局模式
1．政府投资项目管理组织机构——工务局
深圳市成立建筑工务局，负责政府投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。该局的职责范围由成立之初负责除公安、公路、规划、国土、水务、教育系统以外的项目，扩大到2004年之后除水务、公路以外的政府投资工程项目的建设管理工作。
该模式下工程项目的建设资金拨付流程是首先经过三级审核，再经由工务局领导复审，通过后由市财政局直接拨付到施工单位的财务账上。在此流程中，工务局不直接接触资金，就是负责投资建设工程项目的组织协调和监督管理工作。这种模式不但彻底打破了传统模式下“投资、建设、管理、使用”四位一体的问题，而且还能有效地解决工程款的拆借、挪用等违规违纪行为。 2. 政府投资项目的组织实施
工务局模式管理下的政府投资项目主要是通过以下八个方面进行组织实施：投资资金的控制、政府投资项目的工程保险和担保制度、发挥监理、咨询等社会中介机构在政府投资项目管理中的作用、建立与使用单位之间的沟通机制、推行实物量清单的报价和计量方式、规范招标体制，制定规范的招标文件和合同文本模版、提高招标过程透明度和规章制度建设。
（1）政府投资项目的投资控制
① 为了更好地对政府投资项目的投资进行控制，保证依法开展项目建设，明确规定基建程序和投资控制，用立法的形式确定了《深圳市政府投资项目管理条例》，该条例是建筑工务局进行政府投资项目管理模式改革的基础。
② 推行限额设计。以往的设计，都是按费率收费，设计概算越大，设计单位收取的费用越多。为了多收取费用，设计往往超出计划一大截。为此，推行限额设计，从根本上有效控制投资：一是鼓励设计院进行工程项目优化设计和同质同量的情况下材料尽量使用国产品牌，以降低工程造价；二是工务局要求设计单位以计划下达的标准为上限，超过的部分要从设计费用中扣减，避免投资失控。为不影响设计单位的利益和积极性，执行限额设计，但给设计单位的设计取费不变，以此鼓励设计单位控制投资。
③ 落实投资控制责任制。建筑工务局在项目建设过程中，将整个投资按土建、设备、装饰等项目分解，并把投资控制的责任落实到每个专业工程师头上。各人负责的项目按投资预算设定的上限进行控制，不能突破，如有突破，一定要
查明原因、分清责任，以此，实现项目整体投资控制目标。
（2）政府投资项目的工程保险和担保制度
建筑工务局对所有中标单位都要投保工程保险，且无论是勘察设计、施工还是监理都要求执行担保制度，即提供由银行出具的一定金额的投标和履约保函，这样不仅能降低业主风险还能控制抑制恶性低价中标。另外，建筑工务局在实行投标担保和履约担保的基础上，全面推行业主支付担保制度，保证不拖欠工程款，增加了施工单位的信心，受到了合作伙伴的欢迎。
（3）发挥工程监理、造价咨询等社会中介机构在政府投资项目管理中的作用
建筑工务局通过公开招标择优选择工程监理、造价咨询等中介组织，充分发挥社会中介机构的作用，利用其丰富项目管理经验共同承担对政府投资项目的建设管理。
（4）建立与使用单位之间的沟通机制
工务局建立与使用单位之间的沟通机制，使用单位可以在项目的前期立项准备阶段充分的参与意见，提出自己的使用要求；立项后，则以工务局为主，若要使用单位有意见，只要是在总投资金额不变、规模不超立项的情况下，可以听取使用单位的意见；项目实施中，使用单位可以经常派人进驻项目组，与建工务局密切配合。工务局建立与使用单位之间的沟通机制不仅可以提高工作效率，还可以使建设项目能够最大限度地满足使用单位的需要。
（5）推行实物量清单的报价和计量方式
建筑工务局推行实物量清单的报价和计量方式，把项目招标竞价与计价的方式统一起来，给低价中标、工程结算提供了完备的外部环境，保证低价能够中标且低价中标能在合同履行过程中得到正确执行。
（6）规范招标体制，制定规范的招标文件和合同文本模版
建筑工务局规范招标体制，制定标准规范统一的招标文件和合同文本模版，对合同履行过程中的各方面都作了较详细的规定，明确界定了合同双方在价格、质量、工期等问题上的责权利，对项目今后实施过程可能遇到的各种问题提供了解决争议的具体办法，其范围涵盖工程全过程，且条款内容非常详尽，具有很强的可操作性。先后出台了《施工招标文件》、《施工招标资格预审文件》及《造价咨询招标文件》等招标文件和合同模版。
（7）提高招标过程透明度
工务局按公平、公正、公开原则进行招投标，定标价大幅降低。严格执行《招标组织机构及工作程序》，勘察、设计、施工、监理等招标一律在市建设交易中心上网，向社会公开招标。不人为设臵障碍和门槛，提高招标过程的透明度，营
造公平竞争的环境，让信誉好、实力强的队伍中标。工务局在设备招标中坚持采用“最低投标价中标法”，收到较好效果。
（8）规章制度建设
① 工务局制定《招标组织机构及工程程序》等规章制度严格资格预审及招标投标。如在工程设备和材料采购中，工务局设臵了必经程序，在设臵完招标文件的技术条件后，发给所有投标人，保证所有投标人都能获得公平、公开、无倾向性的中标机会。
② 工务局制订《建筑工程变更运作程序》等规章制度规范现场签证和变更。规定政府投资项目实行现场无签证管理，如有特殊情况需现场签证，实行谁签字谁负责的制度且要根据变更金额的大小划分不同审批权限。而且，现场签证要四方认可才有效，即建设、设计、监理和审计四家单位要共同确认才有效，否则现场签证不能作为工程竣工结算的依据。这样做不仅杜绝了随意签证和乱签证，而且有效避免了施工过程中可能出现的投资恶性膨胀。
③ 工务局制定《招标工程计量支付管理办法》控制工程款计量支付，为项目的顺利推进提供资金保障。工程款计量支付由四级把关分别是经监理确认、项目组审核、综合计划处和局领导认可，工程款支付要求及时准确。
④ 工务局制定《深圳经济特区采购条例》和《暂定价装饰材料招标指南》规范工程设备和材料采购。
⑤ 工务局制定《政府工程交接程序》解决“三超”问题，规定每接受一项工程，首先检查该工程是否超投资，如果超出，就要求该工程的使用单位按《深圳市政府投资项目管理条例》规定，先解决超投资问题，然后再将项目移交给工务局。
3. 政府投资项目的监督管理机制
政府投资项目的监督管理机制主要是通过有效的内部监督制约机制和强有力的外部监督机制共同作用来实现的。
有效的内部监督制约机制主要是两方面：处室分工明确，工程管理与招投标、合同、工程款支付管理等环节既独立有相互制约的内部监督关系；执行和决策分离，一个层次负责执行，一个层次负责复核、监督、审批，使工程招投标管理真正做到“透明作业”。
强有力的外部监督机制包括财政局负责监督工程款支付、审计部门负责监督现场签证和变更和建设行政主管部门和纪检监察部门负责监督项目招标。 4. 工务局的优劣势对比分析
（1）工务局的优势
① 机构专业。政府投资工程管理机构是专业化的、可以使效率提高最大化。
② 机构精简。工程管理机构仅介入到项目建设前期工作和建设后的管理中，并不参与工程建设，建设全权由代建机构负责，那么就可以使得工务局的机构规模得以精简，并扩大管理范围。
③ 建设资金拨付有效到位。应拨付资金经过三级审核，再经由工务局领导复审，通过后由市财政局直接拨付到施工单位的财务账上以及政府投资项目的工程保险和担保制度，均能保证建设资金拨付有效到位。
④ 有效控制投资。推行限额设计、落实投资控制责任制和实行现场无签证管理，均能有效控制投资。
⑤ 制度建设完善。
⑥ 透明度较高。规范招标体制，制定规范的招标文件和合同文本模版，全部实施招投标制，提高招标过程透明度。
（2）工务局的劣势
① 没有建立在市场竞争机制基础之上的信誉与信息披露机制。
② 没有明确如何配臵合理的项目所有权，没有要求有明确的权责利对等性和统一性，即承担项目的风险与所对应的报酬应当是相同。 (二) 珠海的建管中心模式
1. 政府投资项目管理组织机构——建设工程管理中心
珠海市设立了政府投资建设工程管理中心简称建管中心，中心内设5个部门。该建管中心的职责范围是政府投资的续建、新建工程，相对于深圳市工务局，珠海市建管中心负责管理的项目范围更大一些，其承接的项目包括公路、桥梁、学校、医院等。不同于深圳市工务局的是不仅要介入到项目建设前期工作和建设后的竣工验收和结算管理中，还要参与工程建设全程施工现场管理。 2. 政府投资项目的组织实施
（1）实行“项目主管责任制”
实行“项目主管责任制”是指作为项目的牵头人的专业技术人员接受任务后，与中心签订项目管理责任书，全权负责整个项目。其主要职责包括整个项目的推进，例如，项目前期的工程基础文件的编报（组织项目建议书、设计、可行性研究和标底的编制工作）以及施工过程的现场管理、项目竣工后的验收和结算等全过程工作。除此之外，该项目主管还要对项目的计划进度、项目协调、造价投资和安全等方面负直接责任。
根据项目进展的不同阶段，总工室协助项目主管对技术方案进行审核把关，对总投资进行监控；综合科根据项目主管提出的项目特点和工作计划分别进行设计、监理、施工及设备的招标，并签订合同，根据项目主管的审核意见向市财政局申报工程进度款等。整个项目建设过程以项目主管为龙头主线，总工室、综合
科处于监控、协助、服务的角色，包括中心领导和专业科室领导，对项目管理更多的是检查、落实、协调和服务的角色，包括中心领导和专业科室领导，对项目管理更多的是检查、落实、协调和服务。
（2）实行全方位、全过程招标制
建管中心负责的所有工程和服务包括勘察、设计、监理和施工均在有形建筑市场面向全社会公开招标，并实行明标制，通过互联网和当地主流媒体公布与工程有关的各种信息，使每个有意参与招标的企业都能同步得到等量的信息，杜绝暗箱操作。这样，有效地杜绝了“变多家腐败为一家腐败”的担忧。
此外，所有参与投标的企业，必须签订人员、设备承诺书并保证在实施中到位，否则给予严厉的经济处罚直至取消中标承包资格。
（3）择优选择咨询单位
建管中心通过公开招投标选择社会上优秀的设计和中介机构，整合社会资源，提高建管中心的工作质量。该中心给设计和造价咨询等中介机构的费用是在国家规范允许的范围内就高不就低，相应的要求中介的工作成果和质量也就高不就低，做到权利与义务对等、统一。但若发现中介工作中出现可控制范围内的差错造成损失浪费的，要对其处以高额违约处罚金，进而提高中介的工作质量有效控制投资。
（4）严把方案设计关
使用单位提出建设规模和标准的建议和依据，政府部门和建设单位共同把关，决不能任由使用单位说了算，避免了因单位之间互相攀比而导致的资源浪费。
（5）实行风险包干和无现场签证制度
实行风险包干，就是指考虑到包括工程量漏项、计算有误，或者施工中的实际情况与自然气候、地质等的差别，不得不增加现场签证，进而提高工程项目的费用，为此，建管中心提出在中标基础价的基础上可以增加一定的风险系数，并以此作为工程造价的发标价的上限。可以说，珠海建管中心实行的也是无现场签证制度，除非有甲乙双方均认可的重大偏差，在经严格按照建管中心的审批程序和职责权限调整后，才可予以签证。这种实行风险包干和无现场签证制度的做法既可以杜绝施工单位低价中标、施工中通过人为签证增加费用，结算严重超中标价，又可以增加甲方对项目资金的控制权和进度的掌控权，也加强了建设单位、施工单位、监理单位、造价咨询单位对招标文件和合同的管理。
（6）开发网上办公系统
为提高工作效率和管理水平，使政府投资项目建设公开透明，建管中心开发了针对项目管理的基建管理网络软件系统，将项目管理中基本工作内容和流程都与办公自动化系统相连接，建管中心的人员可以根据自己分工和权限进入该系统