政务服务中心建设与管理研究报告
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中国行政管理学会课题组
发布时间：2012-12-16 发布人：本站 源自：本站
政务服务中心是我国行政审批制度改革进程中出现的新型机构，其遵循高效便民的服务精神，以整合、协作、集中的运作模式，依靠先进的服务手段，承担着代表政府部门集中办理行政审批业务和部分公共服务事项的职责。20世纪90年代以来，各地开始推进政务服务中心建设。经过多年的发展，政务服务中心的规模稳步扩大，管理日益规范，流程不断优化，成为我国行政体制架构中的重要组成部分，在简化办事程序、规范政府行为、推动政务公开、改善政府形象及提高政府绩效等方面取得了显著的成效。在我国，政务服务中心的产生和发展具有特定的现实背景，既是转变政府职能、应对经济全球化的时代需要，同时也是创新公共服务提供方式，优化经济发展软环境的迫切要求。政务服务中心的成立，一定程度上改变了有些政府机构“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象，不仅强化了政府部门的服务意识，而且有力地推动了政府由“管制型”向“服务型”的转变。
一、当前我国政务服务中心的发展现状
我国政务服务中心诞生于1999年，浙江省金华市坚持
“服务投资、方便市民、并联审批、全程代理、强化监督”的理念，率先采用“一站式”审批模式，开创了国内政务服务中心的先河。同年，浙江省上虞市把分散在不同部门的审批、审核、办证、办照事项分离出来，集中到一个大厅进行办理，建立了全国首家规范意义上的政务服务中心。随着行政审批制度改革和地方政府创新实践的不断深入，各地政务服务中心得到蓬勃发展，作为推进行政审批制度改革和实施政务公开的重要平台，政务服务的标准化、规范化、高效化均得到进一步推进。截至2011年底，我国31个省（区、市）共设立政务（行政）服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个。30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。2011年，全国省级政务（行政）服务中心共办理各类审批和服务事项227.7万多件，按时办结率达到98%。由于政务服务中心并不是自上而下的行政机构设臵，而是地方政府在行政改革过程中的自我创新，加之国家并没有相应的法律法规对其进行明确的界定，各地政务服务中心的机构性质、职能层级、行政权限、功能预期等方面存在诸多差异，具体表现在以下几个方面：
一是在机构性质方面各有差别。政务服务中心通常的机构性质类别有派出机构、临时机构、事业单位等。派出机构性质的政务服务中心一般不具备行政主体资格，要想成为行
政主体，必须要有法律法规的明确授权；临时机构性质的政务服务中心，是行政机构依据特定需要设定，虽不是组织法规定的组织构成，但一般都是获得相应授权的行政主体，在设臵上具有多样性和灵活性特征；而事业单位性质的政务服务中心一般具有相应的行政授权，拥有直接介入行政审批活动的资质或是能够协调各行政审批部门的权力。
二是在职能层级方面存在区别。按照“一站式”实现程度，可以将现有政务服务中心大致划分为三个不同层级，即咨询中心、代办中心及办理中心。咨询中心定位的政务服务中心，主要职能是帮助和解决群众在办事过程中的“无处问”问题，不具有办理行政审批或具体行政事务的权力；代办中心定位的政务服务中心，主要职能是负责进驻部门在审批过程中各种活动，享有部分业务的协调权、审批权及服务权；办理中心的政务服务中心，主要职能是独立办理各项所接的行政事项，所接事务无需转回原审批部门进行许可，可以实现真正意义上的“一站式”服务。目前我国政务服务中心大多属于代理中心类型，还有部分介于代理中心和办理中心之间的模式。
三是在功能预期方面存在差异。政务服务中心的职能范围已经扩展到行政审批、政务咨询、政务公开、政务监督、政务信息、政务投诉等诸多方面。政务服务中心在多大范围发挥其制度作用？到底承担哪些具体事务？是单纯地集中
于行政审批职能，还是多个职能一并履行？在政务服务中心的功能预期方面，各地有不同的认识。总体而言，分为三种类型：第一类是政府面向群众的综合性服务窗口。这类政府服务中心旨在提高政府效能，注重群众的参与，运用电子政务平台，将政府行政审批与社会事务全方位、系统地结合起来，拓展服务范围，如吉林省人民政府政务大厅、南京市政务大厅、海南省政务服务中心、广州政务服务中心等。第二类是只办理行政审批服务的“专业性”行政机构。这类政务服务中心为了便于行政管理事务的落实与监管，高效地履行其职责，突出其行政审批职能方面的“专业性”。如“嘉兴市行政审批服务中心”、 “苏州市行政审批中心”、“威海行政审批服务中心”、“郑州市行政审批中心”、青岛市各区县的“政务大厅”等。第三类是以公民为主体的综合性公共事务服务机构。这类政务服务中心以群众需要为出发点，汇总非行政审批类的服务、中介配套服务及社会民生服务等事项。在综合性政府服务中心，不仅可以办理户籍证明、驾驶证年度审验、身份证、归国人员身份确认、暂住证等政务服务事项，而且还可以实现银行、水电煤气、验资评估、教育培训、司法公正等配套服务的集中办理，甚至还囊括中小学生转学、执业医师变更注册、律师注册、高考分数复查等事务，如山西平遥的“公共服务平台”、南京下关区的“政务超市”、昆明市的“便民服务中心’’便是全面提供对外
公共事务的综合性中心，它的设立使企业和群众办事更为便利。
四是在运行模式方面各有不同。受地域、层级、政府机构间关系等不同因素的影响，各地政务服务中心的运行模式多有差异，概括起来有三种模式。第一类是虚体型模式。该模式的政务服务中心只提供集中的办公场所，不承担行政职能、不享有直接的行政审批权，既不对外行使行政管理权，也不对内行使行政协调监督权，仅作为一个对外收件、发件的窗口，基本呈现“收发室”形态。第二类是协调型模式。该模式的政务服务中心不直接行使行政审批权，但享有协调实施部分或全部行政许可权，对外方面不行使行政管理权，但对内却享有行政协调监督权，目前国内大部分政务服务中心都是此模式。第三类是实体型模式。该模式的前提是形成行政决策、执行、监督的分离和相互监督，运作载体是成立具有行政审批权限的行政审批执行局，政务服务中心同时拥有对内协调权及对外行政许可权，此种模式是政务服务中心发展的理想模式，目前深圳等地正在进行机构改革，积极谋划向此种模式发展。
五是进驻中心的单位种类各异。从单位性质而言，当前进驻各地政务中心的部门可以分为三类：一类是执行行政审批职能的政府机构，如规划局、公安局、建设局、国土局等；一类是提供水电煤气、通讯、教育、公共交通等公共服务的