第一讲 行政管理的研究对象、理论体系和基本任务 一、行政管理的涵义 （一）行政管理的概念 公共行政学也称行政学、行政管理学，是研究国家行政机关依法对社会公共事物及自身内部事务进行有效管理的科学。公共行政学的一般涵义可以从以下几个方面理解：
( 1 ）从研究范畴上看，公共行政学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学。其包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。
( 2 ）从功能上看，公共行政学的作用在于反映国家行政机关管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。 （二）行政管理研究的兴起
（三）现代行政现象与现代行政精神 现代行政现象主要表现在三个方面： ",1．行政职能扩展。 ",在不违反宪法和法律的条件下，国家行政机关有自由裁量、采取行政行为的自主权力。上述行政观念的变化，使政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了行政国家（Administrative State）的兴起，行政国家的兴起则造就了一个“大政府”（big government）。 ",2．不良行政现象增加。 ",行政组织规模庞大，形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加；行政决策迟缓，使政府行政管理的效率和有效性受到影响；政府人员专业化，主要是指政府大量招揽和使用专业人才的现象；官僚化倾向滋长，导致了“程序化”行政现象出现，不仅使国家行政组织中人际关系谈薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。——“帕金森定律”和“彼德原理” ",3．行政管理和行政管理理论现代化。 ",重视社会目的；行政管理手段现代化；行政管理理论现代化。 现代行政精神也主要表现在三个方面： ",1．主动进取。 ",只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。 ",对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。 ",2．追求卓越。 ",作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。 ",3．创新发展。 ",成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。
二、行政管理局的理论体系 （一）行政管理学的研究目的
第一，研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。 ", 第二，研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在4个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。 ", 第三，在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 ", 第四，全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科。 （二）行政管理学的研究范畴
伦纳德?怀特将行政管理学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。 ", 卢瑟·古立克（Luther Gulick）和林达尔·厄威克（Lyndall Urwick）提出了著名的“七环节”理论。 ", 台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述行政管理学的研究范畴，提出了“15M”理论。 ", 一般说来，行政管理学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。 （三）行政管理学的研究方法 行政管理学使用的分析方法 具有两个方面特征： ", 其一，行政管理学使用的大多数分析方法是众多社会科学共同使用的方法，例如，逻辑分析的方法，包括归纳和演绎等等，社会调查的方法，社会统计的方法等； ", 其二，在实际的研究过程中，行政管理学使用的分析方法常常是交叉、交替和混 合使用的。行政管理学常用的分析方法如下： 1．逻辑分析方法 ",2．法规分析方法， ",3．历史分析方法 ",4．实证分析方法 ",5．规范分析方法 ",6．比较分析方法 ",7．系统分析方法 ",8．生理分析方法 ",9．心理分析方法 ",10．资料分析方法 ",11．案例分析方法 ",12．量化分析方法 ",13．模拟分析方法 ",14．利益分析方法
（四）行政管理学学科特点及相关学科的关系
1．综合性——由政府公共行政管理的复杂性、广延性所决定 ",2．实践性——实践性是行政管理学的生命力和效用性的基础 ",3．系统性——政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。 ",4．技术性 ——建立了众多的研究和解决问题方法的学科，并形成了方法论方面的综合优势。 ",5．发展性——动态的、进步的、创新的
1．行政管理学与政治学。从渊源上说，行政管理学是政治学的分支科学。 ",2．行政管理学与行政法学。行政法学与行政管理学都是以国家行政为中心观念的学科。前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。 ",3．行政管理学与企业管理学。行政管理学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。 ",4．行政管理学与社会学。社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，行政管理学与社会学是相互促进、相互支持的。 三、中国行政管理学研究的基本任务 （一）行政管理学在中国的发展 （二）中国行政管理学的特点
中国作为后发展国家，关于公共行政的研究也相应呈现出了某些后发展 的特征。其中，有两个较为明显的特征： ",第一，自80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，在不到20年的时间内，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。 ",第二，尽管我国的公共行政研究发展迅速，但是，应当看到，迄今为止的许多研究，尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其，我们还缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。造成这种状况的原因是多方面的、复杂的。其中一个问题，在于“本土行政”受到重视的程度严重不足，以至于无法建立提出和形成新观点、新思想、新理论所必须的坚实的现实基础。
（三）中国行政管理学的主要课题
我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下： ① 建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。
② 研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。 ③ 研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。
④ 研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人
决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。 ⑤ 研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。 ⑥ 研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。 思考题
怎样理解对“行政”一词的不同理解体现出的不同研究侧重点
答：许多研究者从不同的角度给行政学或行政管理学下过许多不同的定义.区别的关键在于对\行政\一词的不同理解,区别的要点则主要集中在两个层面,即\政治\的层面和\管理\的层面.这两个层面恰好反映了行政管理学发展史上两个不同时期研究的不同侧重点.(1)持\政治\行政观的人主要是一些早期的行政学者.他们根据三权分立学说和自然法原则,议会至上的原则认为,凡国家立法和司法以外的政务总称行政;政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行;行政是政府行政部门所辖的事务,或是政府官吏推行政府功能的活动.这种定义方法并没有错,但不够全面.因为,政治与行政无论在法理上或实际过程中都存在很强的内在联系性和功能的交叉性,都不存在截然的职能划分或不可逾越的界限.另外,仅就行政功能而言,政府公共行政管理的有效性在某种意义上更为重要.(2)持\管理\行政观的人主要是科学管理运动兴起以后的一些行政学者.他们认为,行政是如何使人民对政府的期望取得成功的各种方法;是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作;是一种活动或程序;是通力完成共同目标的团体行动;行政特别注重管理方法,程序具体操作,是研究政府做些什么和如何做的理论;是经由集体合作实现共同目标的艺术.从这些观点中可以看出,他们将行政理解为一个实际而广泛的运作过程,注重的是行政管理实施过程中的方法及其有效性.这样,行政就被理解成一个包括政府,其他公共权力机关甚至工商社会组织的,有着较为广泛的内涵和外延的概念.但一般来说,行政管理学仍以政府活动及其科学化为主要研究对象,并据此设定研究范畴和研究方法,以区别于工商企业界的管理.
怎样认识和把握行政管理学研究的目的 答：
1.研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能
2.研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府公共行政管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府自律和自我更新的能力。。
3.在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。 4.全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，行政管理学是一门作用独到的学科
论述中国行政管理学科研究的主要课题
答：我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下： ① 建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、
所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。
② 研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。 ③ 研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。
④ 研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。 ⑤ 研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。 ⑥ 研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。
第二讲 加强政府执政能力建设 一、行政能力的涵义 （一）行政能力的定义
观点之一：政府能力是指建立政治行政领导部门和政府行政机构并使他们拥有制定政策和在社会中执行政策特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。 观点之二：政府能力是指(政府)有效地采取并促进集体性行动的能力。 观点之三：国家能力是指国家将自己意志 (preference)、目标(goals)转化为现实的能力。 观点之四：有效的政府就是有能力的政府。
政府的公共行政能力就是国家能力基本的组成部分。广义的国家能力泛指一个国家有效的改变自生生存环境或综合关系形态，从而在比较的意义上获取更好的生存和发展的条件和能力；狭义的国家能力主要指中央政府通过正确的制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力。从公共行政的角度说，与政府的行政职能相一致，政府能力主要指现代国家政府即国家行政机关，在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。 （二）行政能力的特点
有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础
政府行政能力的特点。第一，政治性。国家的阶级性决定了政府的阶级性，政府的行政活动体现的是统治阶级的意志。政府行政能力是政府完成统治阶级交给的任务的能力，因此政府行政能力具有显著的政治性：第二，管理性。政府承担着管理国家事务、公共事务和自身内部事务的管理职能，而政府行政能力是通过具体的管理过程体现的，因而政府行政能力具有管理性：第三，服务性。政府行政能力高低的直接表现就在于政府为社会提供的服务质量、服务层次和服务范围上，因而服务性也是政府行政能力的一大特点：第四，动态性。随着时代的发展，政府行政能力的内涵也不断发展变化，表现出显著的动态性和发展性，即政府行政能力建设必须与时俱迸：第五，有限性。政府并不是无所不包、无所不管的“全能型政府”，政府只有在应当管、管得了、管得好的行政活动中实现政府的行政目标，在政府与社会互动关系中实现政府的职能。