（三）政府能力的相关性
⒈现代国家政府的宏观公共行政能力与政府职能相关； ⒉现代国家政府的宏观公共行政能力与公共行政权力相关； ⒊现代国家政府的宏观公共行政能力与公共选择相关。 二、行政能力研究的时代背景 （一）行政能力问题的现实缘由
与关于政府职能的再认识相联系，上述认识直接来自对罗斯福“新政”和“东亚经济奇迹”的经验分析。
罗斯福“新政”的理念、政策和方法事实上有效的克服了1929-1933年席卷资本主义世界的经济大危机。从那以后政府干预经济事实上已经成为了西方国家的一种普遍的既定国策。干预的合理性或实际效用，则取决于政府的以宏观公共政策为核心的宏观公共行政能力。政府首脑及其领导下的政府的使命感、责任感、理解力、判断力、意志力、决断力以至于谋略等等，都可能成为构成政府宏观公共行政能力的要件。
“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极的意义上证明了政府干预以及与之相一致的政府能力之于社会经济发展的突出作用。东亚国家和地区在其现代化过程中与政府能力相关的共同性特征可从以下几个方面加以考察：
⒈它们有效地处理了政治与经济的关系； ⒉它们有效地处理了政府与市场的关系；
⒊它们有效地处理了传统文化与现代化的关系；
⒋它们有效地处理了政治家集团与专业技术群体的关系； ⒌它们有效地处理了国家与社会的关系。 （二）宏观行政能力
广义的国家能力泛指一个国家有效的改变自生生存环境或综合关系形态，从而在比较的意义上获取更好的生存和发展的条件和能力 （三）中观行政能力
狭义的国家能力主要指中央政府通过正确的制定和有效执行公共政策，将自己的意志、目标转化为社会现实的能力。
三、政府行政能力的构成 （一）经济管理能力
⑴推动本国社会经济发展的能力；
⑵维持税收和保持公共财政收支平衡的能力； ⑶有效参与国际竞争的能力。 （二）政治和社会管理能力 ⑴维护社会基本秩序的能力；
⑵达成社会谅解和实现社会整合的能力； ⑶实现和维护基本社会公正的能力； ⑷促进社会均衡发展的能力。 （三）行政组织管理能力 ⑴有效的反应和应变能力； ⑵适应环境创新发展的能力； ⑶改革和自我更新的能力。
四、公共危机与应急管理能力
（一）公共危机释义 在最广泛意义上，凡危及社会公众生命财产安全和共同利益的状态或事件都属于公共危机的范畴。确切的说，公共危机是一种非常态的具有高度的不稳定性、不确定性和威胁性的，造成了比较严重的生命财产损害，引起了比较广泛的公众心理恐慌，破坏了正常的公共秩序和社会关系，危及了基本的社会价值准则的状态或事件。这种状态或事件包括四个要件： 第一，巨大的人员伤亡或巨大的财产损失。 第二，公众普遍的不安、担忧、紧张的心态。 第三，公共秩序失范，正常的社会关系被扭曲。 第四，信念和信任危机。 （二）公共危机的类型
按照危机持续的时间以及影响，可分为以下四个类型：“龙卷风型”——危机突然发生后会很快平息，来去匆匆，不会给社会带来长久的影响；“腹泻型”——危机发展酝酿有一个过程，但爆发后很快便会结束；“长投影型”——危机爆发具有突然性，后续影响深远长时间内难以平息；“文火型”——危机缓慢形成，逐渐升级，缓慢结束，代价巨大。
按照危机的领域可以分为以下五个类型：（1）政治性危机：包括战争、入侵、武装冲突、革命、政变，也包括大规模的政治（民主化）变革、公共政策变迁、大规模恐怖主义活动、政治腐败、民族分裂主义活动以及其它政治骚乱。
（2）社会性危机：包括社会热点问题的变迁、社会不安（socialunrest）、社会骚乱（Riots）、游行、罢工、小规模的恐怖主义活动等。
（3）经济性危机：包括恶性通胀或紧缩、汇率巨幅波动、证券市场大幅度振荡、失业率高攀、利率的急剧变化等。经济性危机领域广泛。
（4）生产性的危机：包括火车相撞、飞机失事、船舶沉没、化学物品或核泄露、强电磁辐射、空气污染、水污染、职业病，以及各种各样的偶然性因素的单一或共同作用引发的危机。 （5）自然（灾害）性危机：包括干旱、洪涝、火山爆发、暴雪、冰雹、地震、流行性传染病以及其它的自然灾害等。
（三）公共危机管理 （1）时间周期和序列
公共危机管理包括三个阶段：
一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生； 二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失； 三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。 （2）法律规范
公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。
应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其它相关事项。 （3）领导体制和政府组织体制
就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一、明确、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心
就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力
（4）危机管理
按照罗伯特·希斯的“4R”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在4个方面，这4个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准
（1）缩减力（reduction）危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容。 （2）预备力（readiness）危机预备管理的要义在于增强初始反应能力。
（3）反应力（response）危机反应管理涵盖三个基本问题：一是如何能够获得更多的时 间，二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息，三是如何减少损失；
（4）恢复力（recovery）危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估
（5）整合应对资源（力量）
整合的基本问题，在于形成官民协同的多维公共危机应对体制： 政府与媒体的关系
从发达国家的政策实践来看，这种关系的要义在于两者之间的以国家利益和公众利益为主旨的相互信任的、稳固的良性互动关系。 政府与专家的关系 一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。所以，在各国的实践中，专家的作用历来受到重视。 政府与和非政府组织的关系
非政府组织的兴起和普遍化，是21世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。
思考题
怎样理解政府行政能力的重要性
答：政府能力的重要性是显而易见的，其原因在于以下几个方面：
( 1 ）政府能力与社会经济的发展密切相关。政府的能力即政府的有效性，历史反复地表明，良好的政府不是一个奢侈品，而是非常必须的。没有一个有效的政府，经济和社会的可持续发展都是不可能的。
( 2 ）政府能力对于国家发展和进步至关重要。由于政府具有独特的强制力，同时是对全体社会成员具有普遍性的组织，因此，明智政府的积极促进。对于正在发生迅速转变的后发展国家而言，更是几乎没有政府可以忽略的问题。政府能力是实现社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家持续发展能力的基本组成部分。
( 3 ）当代公共行政事务的扩展对政府能力提出了更高的要求。当今世界处于经济一体化程度日益加深、科学技术迅猛发展、国际间竞争日趋激烈的时代，政府的宏观公共行政能力正在变得愈来愈重要。
怎样理解政府行政能力的特点 答：不同国家的政府在政府能力上存在着巨大的差异，但总的来说政府能力都具有以下特点：
( 1 ）非直观性。从经验分析和现象观察上不难理解，不同的政府在宏观公共行政能力方面存在着很大的差异，然而政府宏观公共行政能力却是一种“黑箱”系统，人们事实上无法直观其内里的要素、结构和运行机制，而只能通过其外在的行为表现及其社会效果，来判定其优劣、强弱、大小、高低。
( 2 ）不可比较性。政府宏观公共行政能力的外在行为表现及其社会后果的价值判断，是与政府的公共行政职能和公共行政权力的设定紧密联系在一起的，而现代各国政府的公共行政职能和公共行政权力的设定由于各国在宪法原则、历史传统、发展水平、法外制度等方
面存在着较大的差异亦相应存在着明显的不同。因此，要在不同的国家之间进行关于政府公共行政能力的矢量性对比存在着相当多的困难。但是，这并不妨碍从普遍适用性上界定现代国家政府的能力。有能力的政府的标志是，它除了有能力促进集体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。
论述公共危机管理的一般理论
公共危机管理指政府应对公共危机的系统安排。这个系统安排的结构或要素可以从以下角度观察和理解：
( 1 ）时间周期和序列。公共危机管理包括三个阶段：一是在危机未发生时限制危机源，尽可能避免危机的发生；二是在危机发生时尽可能控制事态的蔓延和恶化，减少损失；三是在危机发生后尽早从危机中恢复过来。
( 2 ）法律规范。公共危机管理必须纳入法制化的轨道。许多国家的实践证明，建立比较完备的法律法规体系有利于危机管理的正当性和时效性。许多国家都有统一、规范和危机应对的专门法律＊应对危机专门法律的意义，在于明确界定危机状态，规定启动危机应对机制的条件以及颁布进入危机状态的程序、方式、期限、终止方式，规定危机管理的领导体制和组织体制、权力和责任、预警和预演方式以及其他相关事项。
( 3 ）领导体制和政府组织体制。就领导体制而言，最重要的问题是公共危机管理需要单一、明确、强大的，承担危机管理的核心或关键决策职能和指挥职能的权力中心。就政府组织体制而言，最重要的问题则在于相关职能部门和不同层级政府的协同力、执行力。
( 4 ）危机管理。按照罗伯特? 希斯的“4R ”危机管理理论，危机管理的主要内容集中在减少危机的攻击力、冲击力、破坏力、影响力，做好应对危机情势的准备，全力应对已发生的危机，以及尽快从危机中恢复过来四个方面。这四个方面同时也是衡量政府应对能力的主要标准：① 缩减力( reduction）。危机缩减管理是任何有效的危机管理的核心内容。缩减危机管理的策略，包括优化环境、结构、系统和人员等。② 预备力（readiness）。危机预备管理的要义在于增强初始反应能力，基本内容在于预警和监视系统。③ 反应力（response）。危机反应管理所涵盖的范围广泛，基本问题有：一是如何能够获得更多的时间，二是如何尽可能多地获得全面、真实的信息，三是如何减少损失。④ 恢复力（recovery)。危机恢复管理是在危机过后如何恢复状态和如何评估。
( 5 ）整合应对资源（力量）。整合的基本问题在于形成官民协同的多维公共危机应对体制。这有三个基本的问题：① 政府与媒体的关系。为了建立这种关系，许多国家都把媒体作为政府危机管理体系的重要组成部分，赋予其传播政府决策和通告政府行动，为政府、社会组织、公众乃至世界提供及时和正确的互联式的信息，引导公众舆论以及安抚、稳定公众情绪等功能。② 政府与专家的关系。一般而论，在应对危机的过程中，专家因其专业判断能力和社会公信力而成为一种不可替代的力量。在各国的实践中，专家的作用历来受到重视。③ 政府与和非政府组织的关系。非政府组织的兴起和普遍化，是21 世纪组织社会的新的发展特征。非政府组织可以承担和更多地承担包括应对危机在内的许多社会功能。
( 6 ）公民危机教育。理性和普遍的公民危机意识是政府公共危机管理的基础，是决定政府公共危机管理效果的关键性因素之一。所以，许多国家在不断强化政府官员危机管理意识的同时，不惜投入巨大的公共资源，不断对全社会的公民进行日常性的危机意识教育和培训。
第三讲 政府职能转变与建设服务型政府 一、政府职能理论
（一）现代政府职能问题的由来
罗斯福“新政”——现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日，美国爆发了席卷
整个资本主义世界的、也是资本主义历史上昀惨烈的一次经济大危机。 .传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心的富兰克林·罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机得到了有效的控制，并逐步走出了困境。 .罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴 （Recovery）和救济（Relief）。 ——“美国只有找到一个领袖并且赋予他以独裁的权力，才能走出犹豫不决的泥坑”,“现在是应将某种专制权力交给某个可以信赖的人手中的时候了。”罗斯福和新派“集中注意力于公共事物”，大大强化了政府的职能： .1.大大扩充了总统的立法职能。——那一个时期国会似乎成了行政部门的表决机器。 .2.大大扩充了总统的行政职能。——总统办事机构总统办公厅的建立“是美国政治制度史上划时代的事件”，以及各种各样的总统辅助机构，同时将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接领导之下。 .3.大大扩充了总统的经济职能。——设立田纳西河流域管理局等经济管理机构，第一次规定联邦政府对华尔街的管制， “总统即将成为?经济总工程师。” .罗斯福新政使美国“避免了一场革命”，开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代，罗斯福本人也因此成为了那一个时期美国人的共同的领袖。 现代政府行政职能问题的由来 .尽管西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践，但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过什么方式干预。 .人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的与对政府的职能再认识相关，在政府与经济、国家与社会的相互关系方面，60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。 （二）政府职能的含义和特点 行政职能的涵义
职能，是一个与公共权力、公共责任紧密相关的概念。
职能问题的核心价值点，在于回答一定的公共主体“应该做什么”的问题，其反题则在于“不应该做什么”。在扩展的意义上，职能问题还与履行职能的方式、能力、时效性等问题直接相关。 行政职能，是狭义的政府即国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予的国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活过程中的各种任务的总称，是国家行政机关因其国家公共行政权力主体的地位而产生，并由宪法和法律加以明示规定的国家行政机关各种职责的总称。
（三）政府职能的理论研究视角
行政职能的内容、形式非常复杂，考察行政职能可以从以下凡个角度进行：
( 1 ）行政职能与国家的产生相联系。行政职能是国家职能的一部分，因此，行政职能缘起于早期人类建立国家的政治契约。作为国家公共权力主体之一的职能，行政职能从一开始就是与人们对国家的定义紧密联系在一起的，就是人们对国家职能设定的一部分。因此，关于行政职能的考察，不能离开关于国家作用的考察。 ( 2 ）行政职能与公共行政目的相联系。行政目的是关于政府基本价值理念的阐释和规定性，其中包括行政道德的基本价值标准。在实际过程中，行政目的表现为政府行政目标与政府行政动机的统一。行政目的在价值形态上表示政府存在必要性。行政目的引导行政职能，即为了实现行政目的而相应设定行政职能。