中国农村土地制度沿革及探索
摘要
土地制度是构成上层建筑的有机组成部分，认真研究分析我国土地制度的沿革，对于我们今天的土地改革将大有裨益。农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排成功与否,不仅关系到农村经济的全面发展,而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。农地制度作为规范人们在农业生产上相互关系的行为准则,其内容包括农地的产权制度,农地的经营制度,农地的流转制度和农地的管理制度四个方面,其中农地的产权制度是农地制度的核心。当前,我国农地制度在运行中存在诸多弊端,已经影响到农业的长期稳定发展已严重影响和束缚了农民非农转移与农村发展,这一现实要求我们对农地制度作出新的选择在农业现代化进程中实现土地制度创新。
关键词：土地制度；改革创新；发展方向
土地制度是反映人与人、地与人之间关系的重要制度，它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。正所谓上层建筑对经济基础具有反作用，所以认真研究分析我国土地制度的沿革与变迁，对于建立和发展具有中国特色的社会主义土地经营制度，有着十分重要的现实意义。在延续了两千年的封建社会中，土地制度在作为统治者规范社会秩序，增加政府收入等方面发挥着重要作用。通过对历代土地制度的考察，获得先人治理国家的得与失，从历史中吸取一些经验教训，对我们今天的土地改革将大有裨益。
中国农村的土地制度从根本上影响着农村生产力的发展,决定了农村的生
产关系,制约着农业生产的经营和组织方式,关系到城乡经济结构调整的方向,甚至影响到社会主义初级阶段的历史进程。目前农村土地制度改革的巨大优势已日趋显现,一旦得以顺利实现,将极大地促进农村生产力发展,有效地解决当前农业、农村和农民面临的土地问题,促进城乡经济一体化发展。
一、我国农村土地制度的变迁
建国以后，我国农地制度的变革历时多年,经历了四次制度的变迁过程。建国前后进行的第一次制度变革是以铲除土地的地主所有为核心而展开的。这次变革的直接结果将土地的地主所有变成了农民所有,实现了土地的私有私营。就制度供给方式和制度供给初衷而言,这一制度并非是我国政府的最终选择,而是从政治需要的角度采取的一种过渡性措施,其目的是保持国家的政治稳定和取得农民对国家最大的政治支持。东方其他一些国家一样,虽然在一种特定的理论形态下最初也出现过或存在着小农经济,但最终还是走上了集体化的道路。
农地制度的第二次变革是以改变土地的农民所有为核心而展开的。这次变革,从50年代推行合作化运动到70年代推行家庭联产承包责任制,中国农业在生产队体制下维系了约20年。其结果是将土地的农民所有变成了集体所有,实现了土地的公有公营。就农地制度而言,这20年来我们所构造的制度形态,从现代产权经济学的角度看,实际上是一种共有制,即社区土地和其他财产是社区居民所共有的。所有成员虽然都可以是这些地产或财产的主人,但谁也不可以说其中哪一部分或多少份额是属于自己的。在人民公社时期,从产权归属到经营方式,都属于这种性质。这不同于集体产权,因为集体产权是可以按其份额对象化在各个成员身上的。
以往所讲的集体所有制,其实只是依据我们传统的理论形态,而对共有制的某种约定俗成的理解或称谓。人民公社制度的确立,从一开始就表现出必然的制度缺陷。一方面表现在制度本身的效率低下和对生产力发展的强烈制约,另一方面表现出对农民积极性的挫伤和对农民利益的损害。因此,改革人民公社制度的变迁需求是经常的也是强烈的。事实上,作为一种修正和抗争,哪怕在人民公社体制运行最鼎盛时期,出自农民自发需求诱致性制度变迁冲动也从未停止。改革埋下了制度创新的伏笔。
1979年以来确立的家庭承包责任制,作为第三次农地制度改革的标志,其制度变迁的初始阶段不是由政府自上而下地强制推行的,而表现出明显的自发演进和自下而上的需求诱致性变迁特征。从社会角度看,推行家庭联产承包责任制经历了从完全非法、局部合法到普遍推广的过程。合作化运动之后,“包产到户”曾在人民公社体制的夹缝中多次应运而生,但又因它不符合当时的传统观念而一次次地被政府取缔。在国民经济濒临崩溃的时期, 当“包产到户”再一次出现的时候, 中共中央通过的《关于加快农业发展若干间题的决定》中首次将“包产到户”作为一种例外加以政策上的确认。政府对这种微观基础变革作出了理论阐释, 明确指出家庭联产承包责任制是社会主义集体所有制经济中“分散经营和统一经营相结合的经营方式”,“它和过去小私有的个体经济有着本质的区别,不应混同”。“它既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点,又能适应现代化进程中生产力发展的需要。”以中央提出的巩固和完善家庭承包责任制的办法和措施为标志,完成了农村微观基础变革的任务。家庭承包责任制作为我国农地制度的一大创新,对中国农业增长的贡献是巨大的。其主要原因,是它通过“交够国家的,留足集体的,剩下都是自己的”这样一种追加产出全归自己的产品分配方式,诱发出农民追求更多收入的生产积极性。家庭承包责任制的变迁,不仅对整个农业的经济增长做出了巨大的贡献,而且对全社会各个领域产生出无法估量的联带作用,并认为它作为一种所有权与经营权相分离的模式,对于当时已经十分低效的城市体制的改革也具有重要的启示。
发生于八十年代中期以来的我国农地制度的第四次变迁,事实上是第三次制度变革的延续。这次变革完全没有以往几次变革那样的浩大声势,而是在社区和农户间的相互联系和相互作用中悄然进行的。这次变革以土地转包和“两田制”
为起点,以土地适度集中、规模经营为主要内容,以进一步完善家庭承包责任制为基础,以农地制度创新的区域差别为特征在全国不同的地区逐步兴起的。其变迁方式呈出多样化、不规则化的趋势。从这个意义上讲,所谓第四次农地制度的变革与创新,实际上是在家庭承包责任制基础上的制度创新。至于制度的选择和变迁方式,则主要决定于各种制约制度安排的变量因素及农民和社区可接受的程度。第四次农地制度的变革与创新，在农地制度的构造上,各个国家都有各自的实际情况,但在工业化伊始,几乎都普遍确立了小农或自耕农经济制度。有些国家和地区,在小农经济的基础上,确实取得了工业化的巨大成就。但到后来,有些国家却受到小农经济的困扰。如日本,二战以后通过农地改革,建立了小农经济或自耕农制度,并支持了日本几十年的经济高速发展。但到今天,它也陷入了同样的困境,一是因农地的过分细化,导致农户无法实施规模经营。二是因服务设施的分化, 导致农业机械等服务设备无法规模使用。这两个问题到目前为止日本都没能很好地解决,结果,农业几乎成为日本的一种不堪重负的产业部门或“奢侈农业”,与其高度发达的资本主义经济极不相称。中国有自己的国情和制度特色,因此,只能在自己的国土上来考虑农地制度的安排问题。一方面要充分估价均田制的传统优势,另一方面,也要看到土地细化所带来的无法令人满意的绩效。实际上从八十年代中期以来,政府和农户都在自觉地考虑和审视这一问题。一场继家庭承包责任制之后的制度创新和选择正在不同地区以不同的变迁方式悄然进行。虽然这一变迁过程是不规则的,其创制形式也是初步的或不成熟的,但第四次农地制度变迁的规模已经形成,并创造出不同典型、不同类别的制度形式。
自1950年以后,中国土地制度发生过这几次的大变革,到目前为止,中国农村土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革,也取得了相当的成功,而中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段,但土地制度以及土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。
二、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾 (一) 产权关系模糊问题仍未彻底解决。
虽然我国从1978年以后,逐步理顺了农村土地产权关系,但当时主要是解决农村计划经济体制对农民束缚问题,实行土地联产承包责任制后,促进了经济的