全面恢复,但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革,与城市经济体制改革相比,显然缓慢多了,长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已明显地显现出来:
1、土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和《土地管理法》规定,农村土地是集体所有制,但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会,还是自然村? 如果是乡镇一级,显然集体所有制显得过大,放在村委会一级从规模和可行性上不存在问题,但从历史上说大多是以自然村为单位的,因此,确定在自然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定,必然出现混乱,事实上所有土地关系中存在的问题,都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。
2、所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说,所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题,可能在现实中,农村承包权似乎发挥着所有权作用,但这实际上是一种误解,尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时,承包权的权益是无法替代所有权的,承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的,如土地交易中的实际收入,承包权是不能获得完全土地交易收益的,所谓土地补偿,仅仅是一种承包权补偿,绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国《农村土地承包法》在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的,但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”,也就是说,《农村土地承包法》是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的,即将农民土地使用权在法律制度上予以确定,然而,《农村土地承包法》中在总则后具体内容却用了土地承包权,这说明我国目前在《农村土地承包法》法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围,是一种模糊处理,这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下,是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是,现行土地所有权似乎是集体所有,但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡,但反过来,农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约,又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻,集体所有权虚设,农户所有权缺乏与扭曲,使用权不完全。形
成了目前我国农村土地产权上的多重主体(即作为法律所有者的集体,实际上履行所有权职能的国家可以征用,实际上占有土地并使用土地的农户) 。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。
(二) 土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存。 其一,是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制,本来是“分”的层次扩展,但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化,使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳,其服务、协调作用功能完全软化,有些地方还形成了集体与农户之间的对立,集中表现就是集体经济积累减少,有些地方甚至荡然无存,诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱,自我发展自我保护机制断链,呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二,土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具,从而,表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权,无所有权,村委会既是行政组织又是经济组织,又是承包土地的发包方,这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等) ,利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等) ,侵犯或出卖农民利益。所以,正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权,大量土地被非法买卖、出租、转让等。
(三)城乡土地所有权的巨大差异,导致农村土地所有权不公平待遇。 自1978年以来,在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中,既有政策性调整,诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台,对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用,也有土地制度和法律的不断完善,如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施,保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,也就是说,农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体
所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动,但也缺乏可操作性。按目前的法律,作为农地转让权的权利主体,承包农户可以在平等协商、自愿、有偿,不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权,农地转让的价格由当事人协商确定,而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的,即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知,中国实行城市土地国有制,农村土地集体所有制,应当说这一制度没有什么错,只要符合农村和城市实际,完全是可以的,我国几十年来也一直实行着这一制度,但是,在实际运用中,农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别,农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转,而没有出让权,这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让,必须国有化后,由国家进行出让,其他任何人都不允许转让土地,显然,这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果,那是短期结果,是可以通过自身努力来改变的话,那么,制度、法律上不平等和不公平则是长期的,是无法通过自身来改变的。
三、土地制度建设的发展方向
从对现行农村土地制度的实证分析与建设的基本点与指导思想出发,我国农村土地制度建设的发展应分为两个阶段,第一阶段实现土地联产承包责任制向土地资产股份所有、市场化经营转化,第二阶段实现从土地资产股份所有、市场化经营向农村土地农民个人所有制转化。
第一阶段:土地资产股份所有、市场化经营
土地资产股份所有、市场化经营的基本构思就是,以自然村为单位,对现有的农村土地进行资产评估,把土地附之于价值(或价格)按照一定的标准平均分给现有的各个农户经营主体(从事农业的农户,已经在城市就业者除外),也就是说,把土地本身的资源性质与土地作为资产性质相结合,将原有的土地资产折股,设立土地资产股份公司,形成新型农村土地股份所有产权关系。这样就可以适应当前我国取消农业税后的农村经济新型关系,即农民或者农户与土地的关系仅仅是一种权力上的分配,取消了原有“交给国家的”这一层关系。因为过去土地联产承包责任者的一个重要因素就是将农业税的征收分解给每个农户,并按照土地面积或者按人进行分摊,“责任制”或者称为“承包制”,与我国企业改革初期采取的
企业承包制一样,“所谓交够国家的,剩下都是自己的”,实际还是以完成国家下达任务为中心的一种经营方式、管理方式罢了。其基本特征是:
1. 土地资产化。这是土地资产股份所有、土地使用市场化经营的最基本特征和前提。要实现股份所有,首先必须使土地资产化,使土地资源型态转化为资产化型态。土地是人类极其稀缺的资源,在市场经济条件下,资源价值就主要体现在市场交换中,承认了土地资产价值,就等于承认农民不仅拥有农用土地作为耕地时价值权力,同时更重要的是承认了农民在土地转化时同样拥有其土地转化资产价值权力。土地资产股份所有、土地使用市场化经营正是承认了这一点来对土地进行评估。
2. 土地资产权的公平享有。农村土地是集体所有,每一农户都是集体中平等的一员,因此,在财产上、土地占有权同样享有平等地位。我国现行土地联产承包责任制已经近30年实践完善,并且又通过法律制度确定30年不变,这就保证了农民对土地承包权在一定时期内的稳定性,尽管这种承包权并不是法律意义上土地占有、使用权、收益权,但在农村中实际上已经具有了这方面功能,给农村土地属于资产特性,也就预示着农用土地的资源性质开始向资产性质转化,也就是说,土地承包权对于农民不仅仅是就业权,实际上农民已经将他作为自身生存、社会保险以及资产增值的手段和工具,农村土地作为资源性质所赋予的占有、使用权、收益权已经在相当地区赋予了资产公平享有特点。
3. 土地资产股份化。即在土地资产平分赋予价值之后股份化,建立土地股份公司,按照公司化制度进行的土地调控和经营。从目前农村土地的使用和管理状况来看,以村一级设立土地股份公司为宜。土地资产折股可以划分为私股(即土地资产经营责任制时的土地资产平分的数量)和集体两部分,具体的股份比例和股权结构可以根据不同地区的实际情况,民主讨论决定。
4. 土地产权流动性的开放。中国目前的土地市场主要还限定在土地使用权市场,而农村土地市场,按照集体所有制的特点,本来应该更加活跃,但由于国家在土地制度中严格的限制农村土地向城市土地流动,所以,农村土地市场仅仅是一种局限于农村内部的流转市场,土地的资产性质还未真正的体现出来。土地资产股份所有、土地使用市场化经营的直接动机和目的就是土地资产流动性开放。土地资产流动可以在农户之间以及农户与城市不同层次上进行。土地产权的流动,
是土地在不同经营主体之间的流转过程。土地流转的开放,将会起到积极效应。一方面构成土地规模经营的基础,另一方面构成了农业剩余劳动力的非农化转移的经济利益驱动与诱导。因为在土地使用流动性的开放过程中,土地的流转是一个商品化的过程。土地的流转是有偿的,这样就剔除了土地福利性和补偿性所带给人们对土地过渡的依恋心理。但是必须注意到,土地使用流动应该不超过农用耕地为范围,非农化的流转将是不允许的。土地资产流动空间不应超过法律规定的范围。土地股份公司要起到一定的监督作用, (1)防止土地非农化大量流动; (2)充当土地资产流动中介人; (3)防止土地资产交易中的投机行为。另外,土地资产流动交易,只能是使用权的流动,在土地资产经营责任制承包合同范围和有效年限内享有使用权,超过年限后,将重新收归集体或国家。
5. 市场化经营。在实行了股份所有之后,土地使用经营以实行招标竞争为主要形式。形成市场开放性的多元化格局和多样化经营形式。市场化经营可以是租赁经营、可以是合作经营、也可以是承包经营,亦可以采取土地抵押等形式,使农村土地使用适应现代化农业发展的要求。这样做目的就是一方面使土地向着农村土地经营者手中集中,实现一定范围和程度上的规模经营,实现农村经济产业化、一体化,加快农产品转化交易,实现农业现代化目标,达到资源配置的最优化目标。从土地资产股份所有,市场化经营可以看出,土地制度的产权关系是分散股份所有集合体,使以前的农村土地集体所有权虚幻价值化、资产化,土地股份所有在股份上农民家庭都有一份,体现了公平原则,而在经营权上则要体现效率原则。因此,所有权上的公平原则与使用权的效率原则双重结合,达到了公平与效率在土地制度上的统一。这种在保持所有权公平机遇条件下,使用权效率因素的渗入与增加,使土地制度逐渐达到规范化的标准。
第二阶段:农村土地制度———农民个人所有制土地股份所有与市场化经营并不是土地制度的归宿,它只是对现行土地承包责任制改革过渡阶段,它还不可能达到土地制度的完善化。最主要缺点是:首先,虽然说土地变成了农民股份所有,但与集体所有权之间如何进行转换,存在有一定的难度。其次,土地股份所有,模糊了现有土地所有权制度,而其直接将土地产权属于了农民个人,这种处理办法是可以理解的,因为进行最彻底的农民个人土地所有权改革的条件不是很成熟,用这种办法过渡是最佳的选择。但这种改革模式在农村推行一段时间后,由于这