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(资料来源:黄曙耀译,公共行政:设计与问题解决,1997:88) 五,黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)的产生背景,主张及 与新公共行政的关系:
(一) 黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)的产生背景及主张:(赖维尧等,1995:348-349, 赖维尧,1996:58-59)
行政人员角色的实然分析与应然规范,一直是当代行政学者持续关切,反省批 判的热门议题之一.在政府管理或行政管理体系中,讲究科层制度的专业知能 与专业责任之主要用意,乃是由於公共事务错综复杂变化万端,实非有限的法 律及行政规章所能穷尽厘清,故需授与行政人员必要的裁量权限,使其凭藉专 业知能与职业伦理,针对具体情况,做出妥善因应,达成公共利益,实践社会 公道正义.
基於上述理念,更逢1970与1980年代美国正值政党交替执政之时,其政治体 系正弥漫著一股反官僚,反权威,反政府与批判官僚的风气,政治人物对常任 文官毫不留情的批判甚或视为政策失灵的替罪羔羊.在人事任免上,更是以党 派与意识型态为依,这种赡徇营私,不问能力的作风以及其对民主治理所造成 的伤害.令美国维吉尼亚理工学院暨州立大学公共行政与政策中心多位当代美 国行政学界的知名教授,例如:万斯来(Gary L. Wamsley),顾赛尔(Charles T. Goodsell),罗尔(John A. Rohr)等人感到忧心忡忡,为探讨政府的本质与职能, 何种政府管理最具效能,宣扬公共行政是民主政府治理过程的必然份子以及公 共利益捍卫者等核心议题,并抨击传统行政理论的缺失,以「脑力激荡」方式 对公共行政提出一些基本看法,合力完成「公共行政与治理过程:转变政治对 话」(Public Administration and the Governance Process:Shifting the Political 雄中学报第八期 -308-
Dialogue)一文,由万斯来教授主笔,并於一九八三年发表,万斯来教授等学 者对该文颇为自豪,自诩与「新公共行政」同功,为兹纪念,遂以主笔者所任 学校校址Blacksburg之地名为名,称为「黑堡宣言」(Blacksburg Manifesto); 或与「明诺布鲁克观点」取得形式上的协调,亦称「黑堡观点」(Blacksburg Perspective).
黑堡宣言明白宣示四项主张:
1. 行政人员应成为具有自我意识的公共利益受托者(conscious trustees of the public interest).
2. 行政组织基本上是一个具有专业能力来提供特定社会功能以达成公共利益 的制度性宝库.
3. 公共行政应可成为宪政秩序下政府治理过程的正当参与者.
4. 公共行政的权威实系於政府治理过程中能够涵盖不同的利益,藉以促进公共 利益的实现.
「黑堡宣言」期许文官体制的公共利益施为.黑堡宣言认为过去的公共行政 太拘泥於「默,顺,稳」与委曲求全的政策执行角色,一方面对於治理正当 性的合理声明怯於表达,另一方面又对建立民众信赖感的相关作为犹豫不 决.而今官僚体制应以其专业知识和经验传承,成为公共利益的制度性质宝 库和民主治理的正当参与者.尤其盱衡合法性的道德,政治回应性,政治共 识,关注逻辑性,考量结果等公共利益的内涵,官僚治理不仅在实践上占有 一席之地,而且应为主要的核心份子.
(二) 黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)与新公共行政的关系:(赖维尧,1996:59) 黑堡宣言进而强调,行政价值的重塑与社会变迁的推动,均需经由「集体怀抱 的价值,认知,态度,以及行为」的改变著手,从行政人员与科层体制之个人 与结构两方面双管齐下,始克全功,才能提升行政绩效与确保责任的实践.如 果说新公共行政运动是属於行政理念的个人主义,那麼黑堡宣言就是「奠基於 制度的明诺布鲁克观点」(institutionally grounded Minnowbrook Perspective). 「新公共行政运动」与「黑堡宣言」二者的内涵,都彰显了行政人员是「主权 受托者」的理念角色:行政人员必须秉持专业知识的良知.善用职权与裁量, 以高尚的情操择善固执,追求政府治理体系及过程中的公共利益最大化,并争 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -309-
取弱势族群的公道正义,实践「倡导型或护国型行政」(advocacy administration) 的真义.
基於上述之观点,学者全钟燮(J.s.Jun)认为未来公共行政的发展,开导出民主 行政所须具备以下六项特色:(郭隽,2004:349): 1. 公共利益的表达:
民主社会中各方利益的表达,不能局限於选举所产生的少数政治人物(议 员,政务首长等)的身上,为数众多的公务员也要承担表达公共利益的责任. 公共行政应在日常的公务推行过程中,强调体现民众最大利益的责任感. 2. 代表性:
行政机关的人力组成结构应该具备社会母体人口的组合特性,人力甄补应开 放给社会各阶层,各群体,使有志者均能「应考试服公职」.公共行政不应 被功绩哲学的「中立才能」(只问技术才能,不管社会背景)的观念所限. 3. 开放性:
行政机关经常独占当前或规划中的工作资讯,其保密或欺瞒,自视「专家」 高高在上,操弄专业或官方术语,抗拒外界知的权利等行为,严重伤害到民 众直接理性地施展公共权力的能力.为了体现主权在民的民主精义,公共行 政在专业上拥有资讯优势时,反而应要开诚布公,让民众由各管道来获取他 们所想要的资讯. 4. 超越派阀党团:
每个机关都有其职掌范围,对外而言,即其特定利益之所在.公共行政的精 神既然体现公共利益,就不可为某一党派或团体的私益徇私,尤其不可以较 大多数的民众为转嫁成本,去直接受益於少数特定的服务对象. 5. 严防专业主义对民主原则的伤害:
当行政问题越趋复杂化,越需依赖理性,技术的分析,这导致我们愈加依靠 专家的协助.专家有其长处,亦有其风险,因为专家可能是一群「自我界定 的菁英」,或为「技术官僚新阶层」,虽会研究问题,但所知亦仅止於此,而
且倾向不与民众互动,不愿进行科际间对话,因而对民主造成威胁或伤害. 6. 参与:
让与政策相关的各群体,各阶层的利害关系人参与其中,这不仅扩大了理念 雄中学报第八期 -310-
的宽广度,增加找出解决方案的可能性,更可增加民众的认同感及顺服度. 此外,参与也可指机关内部的权力分散於组织内的各个成员,组织基於民主 的原则来运作,决策的作成不由层级权威来决定,而是植基在较多的知识与 意见上.
六,迈向二十一世纪公共行政的环境系络:
事实上,除了公共行政应否及能否成为独立学科,值得学者专家继续研究及努 力外,公共行政在未来所受的挑战如何 以及如何因应未来的挑战等,恐怕更值得 研究与探讨.
如果行政学要成为一门学科---具有科学理论基础的学科---我们就必须先了解在 迈向二十一世纪行政学所可能面临的主要问题有哪些 然后才能进一步谈到理论建 构的方向.
我国行政学者雷飞龙教授整理了瓦尔多的看法,认为未来世界即将面临如下的 问题:(雷飞龙,1989:18-19)
(一) 工业国家财富的增加,也增加了人们的期望,而交通的发达,使世界益见缩小. (二) 国家与政府,被期望多提供服务,但政府的提供能力又在降低之中.
(三) 国家为满足人民的物质需求,开发资源,大量举借外债,而经济的国家主义, 又产生保护主义,使国际间的问题更加严重.
(四) 人口的膨胀,公元二千年世界人口将达六十至七十亿,年轻者多,教育及就业 的问题益加严重. (五)贫富国家不平衡.
(六) 传统的合法性来源,如政府,宗教,教育,科学,商业,资讯媒体,所受人们 的信任,皆在衰退之中.
(七) 权威与合法性有别,人们对组织及行政感到怀疑.
(八) 知识爆炸,知识份子分工专业,因而发生整合问题,谁来整合 如何整合 (九) 复杂性与人类环境的抗拒,使控制失效.
(十) 复杂的组织与复杂的环境,相互影响,无法预测其结果,因而产生不安,无秩 序.
面对这些未来的问题,公共行政做为一门学科或专业,应如何妥当的应付,瓦 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -311-
尔多在《公共行政的事业》(The Enterprise of Public Administration)一书中,即提 出十四个要点,作为重建公共行政理论与实务的思考方向.(吴琼恩,1995:18-26) (一) 如何应付成长极限与资源稀少问题:
未来的行政环境将是成长极限,资源不足的问题,人类的公共利益以不能局限 於短期的获取而牺牲长期的匮乏,新时代需要新的道德价值观,这就使行政学 所要应付的问题更加富於挑战性.
(二) 如何在此新而艰困的环境下重新解释经济,效能,和效率的问题:
当未来环境更为多元化,资源更为稀少,手段与目的之间的关系更加微妙而富 争议性之时,对这三个概念的解释亦更加困难.如何分辨一个方案以达成其目
的 除了评估以外,怎样测量各种选项(alternatives)之间相对的效用 (三) 如何在硬价值与软价值之间作调和取舍:
所谓硬价值是指那些可以用经济,效能,和效率的述语来表达的价值,像:秩 序,安全,保障,国防,生存等,凡此皆政府与公共行政所要处理的价值问题. 所谓软价值是指自由,平等,和社会正义等.未来行政学对软硬价值之间调和 的问题将比以往更难处理.
(四) 如何调合适量的专业主义或专家的权威:
知识的权威和专业主义的后果是分离的现象,我们将如何整合以免陷於混乱 专业权威有助於澄清问题的正当性(legitimacy),但民选官吏代表「公共利益」 的「公共权威」如何与「知识的权威」相调和 (五) 如何应付公共部门的工会问题:
未来公私部门的界限愈来愈模糊,专业与工会问题,已和阶级,种族,区域,
和其他问题纠结一起,公务部门的罢工已非单纯的行政问题,也是社会和政治 的问题.
(六) 如何平衡集权与分权的价值以及机制问题:
由於现代社会的复杂和政府职能的扩张,使这问题的解决仅有暂时地和不理想 的效果,这种牵ㄧ发动全身的问题,最后归结到未来政府的本质和功能问题. (七) 如何应付各种族的伦理价值与男女平等问题:
为了应付此问题,在公私部门就有了所谓的「肯定措施」(affirmative-action), 影响人事行政诸多问题. 雄中学报第八期 -312-
(八) 如何处理公共行政知识过时的问题:
知识过时的问题与后工业社会的来临有关,美国公私部门花在人力资源发展 (human resource development)方面的投资一直有增无减,反映了吸收新知识, 新技能以及培植专业态度的环境需求. (九) 如何应付官僚体制的决策问题:
非民选的公共行政人员制订政策的「权利」(right ,not power)是什麼 根据谁 的权威来制订.当政治上的权威人物作了基本决定后,公共行政人员就要作进 一步的决定,界定并衡量各种可行途径.
(十) 如何平衡目前及最近未来的需要,与较长远未来的需要:
像核能问题的争议不仅为眼前的安全,也是为了未来的道德关怀,公共行政人 员不可避免的要应付这些问题.
(十一)如何设置,管理,和控制新型的组织问题:
官僚体制的组织乃是前工业和工业时代的产物,不适合后工业社会的需要.未 来社会的复杂性,使任何单一的组织均难以处理或控制任何重要的事情,未来 将走公私混合性质的组织.
(十二)如何发展较少权威独断,较少层级节制的组织,同时不会产生迷惑甚至混乱: 当组织偏向於扁平式结构时,如果新的时代环境仍需要传统官僚体制所保持的 价值---稳定,可预期性,精确,负责,敏捷,效率等等的话,如何使这种传统
的特性与新时代组织结构相互配合 其次,如何使新的组织结构不致产生传统 官僚体制组织所造成的疏离现象.
(十三)如何应付伦理道德愈趋复杂性和混乱的问题:
行政伦理很复杂,缺乏共认的标准.公共行政人员究应对什麼负何种责任,无
逻辑上的关系或层级上的优先顺序,只有严肃的注意伦理问题与其他问题多层 面的关系,我们才能寻找前进之路而不至於付出难以付出的成本. (十四)如何应付冲突与危机的问题:
由於层级权威式微,而环境愈趋复杂,冲突机会相应增加,资源愈来愈稀少, 公共行政必须加强「冲突管理」(conflict management),如何在不可预期的, 混乱的,破坏性的情况下维持理性,秩序,可靠性,效率等行政所关怀的价值,
展望未来,更应注意「不确定环境的管理」(the management of unmanageable). 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -313-
七,结 语:
过去四百年来,西方逐步走向以科学为典范的王国,固然带来了人类物质生活 的文明,却相对的压抑了精神的文明.以致人文社会学的研究,盲从追随科学,并 以自然科学方法为师,以致抹煞了人性的存在意义,价值,尊严,自由,工具理性 化人性,导致无比严重性的人文异化及物化危机.
瓦尔多毕生致力於民主行政的推动,他以深刻的眼光,洞视到以科学主义为基
础的工具理性典范思想所形成的传统公共行政,正是造成美国社会不安与动荡的根 本病徵,为了挽救此一行政危机,而发动了新公共行政运动,大力倡导正义,自由, 民主价值,全面突破科学实证主义的桎梏,迈向人文精神的重建之路,他四十年来 的耕耘,值得敬佩.(李伯元,1998:55)
新公共行政一度被瓦尔多描述为内分泌腺,意指其存在於公共行政中为学者与 实务者带来敏感的影响及宁静地改变.如果新公共行政价值已造成对政府组织的影 响,其影响系渐进的,系统的与敏感的.(钟颖盛译,1997:182)
一九七0年代的新公共行政受到了人群关系理论的影响,标举著社会正义与个 人成长的旗帜.虽然理想崇高---公共组织的目的是为了减轻这些组织内外人们在经 济,社会以及生理上的痛苦,并且能增进他们生活的机会,然而许多批评者认为新 公共行政缺乏原创性,可行性,同时违背宪政设计的原理,就实际的行政经验来看, 新公共行政强调的是公民的参与,分权化的服务输送系统与对和权利授权的扩大解 释,虽然这些具有正面的意涵,但是仍然无法提供有效的公共管理来达成其所宣示 的目标.(吴琼恩,张世杰,1995:43)
在亚里斯多德的理论学和政治学中,「正义」又称「公正」,并视两者具有相同
的意义---明确指出「正义是一切德行的总汇」---「大众认为平民政体具有两项特别 的观念,其一为:主权属於多数,另一为:个人自由;而平民主义首先假定正义在 於『平等』.现今之民主政治设计,平心而论,无论国家之政治制度如何 经济结构 如何 国际环境如何 就事实而言,掌控政府权力运作者,实为少数之菁英份子. 政府在进行社会资源分配上,为求政党利益,既得利益者,财团需求,强势团体需 求及社会最少变动下,势必会侵犯到大众的利益,在进行社会资源分配时或多或少 亦有不合正义与正当性,一再使弱势群体无法获得完善照顾,而成为政策边缘人. 因此,以人性为本位所提出的新公共行政,在做法上虽无法达到完全公平,但也给 雄中学报第八期 -314-
现今的政治制度带来更宽广的思考层面.至少,人们已认同,社会应照顾弱势团体 并给予最需要帮助者之最大协助.因为政府在执行政策之同时,业已对社会财富做 一部份的重分配.尔今,如何使政府施政之福利,意涵更完备,除了人民,新闻媒 体,民意机关,司法单位及公益团体监督外,政策制订时所应考量的社会公平原则,
才是最主要之关键.准此,新公共行政所倡导之社会公平,实深具时代之涵意.(黄 殿伟,1998:69-70) 参考书目
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