货币银行学论文我国中央银行独立性现状及建议东南大学
我国中央银行独立性现状及建议
摘要：
本文从我国中央银行独立性中集中体现独立性的银行与政府关系方面出发，用我国中央银行独立性与美国、日本、欧洲的中央银行独立性进行对比，对我国中央银行目前的独立性状况作出评价，并借鉴发达国家的经验, 提出增强和完善中国中央银行独立性的相关建议。 关键词：
中央银行独立性制度构建美国联邦储备体系欧洲中央银行日本银行
通货膨胀压力日益增大背景下的我国，金融危机的影响并未消除，增强我国中央银行独立性，治理通货膨胀、保持币值的稳定是我国进一步走出危机，恢复国民经济良性运行、健康发展的关键。
而中央银行是一国金融体系的核心，是重要的宏观调控机构，在整个国民经济体系中居于非常重要的地位。一个独立性较高的中央银行来制定与实施货币政策是维护物价稳定和经济发展的必要条件。
因此，了解我国中央银行的独立性现状是很有必要的。
一、中央银行独立性定义
1、中央银行的定义
中央银行是在商业银行普遍建立、货币关系和信用关系广泛存在于社会经济之中的条件下产生的，以解决商业银行所不能解决的信用货币发行、票据交换和清算、支付能力保证、金融监督、政府融资等问题。因此，自从中央银行产生的那一天起，它就具有了不同于商业银行的特性和任务。
中央银行是国家赋予其制定和执行货币政策，对国民经济进行宏观调控，对金融机构乃至金融业进行监督管理的特殊的金融机构。一个由政府组建的机构，负责控制国家货币供给、信贷条，监管金融体系，特别是商业银行和其他储蓄机构。为政府筹集资金；代表政府参加国际金融组织和各种国际金融活动。中央银行所从事的业务与其他金融机构所从事的业务的根本区别在于，中央银行所从事的业务不是为了营利，而是为实现国家宏观经济目标服务，这是由中央银行所处的地位和性质决定的。
中央银行独立性是指中央银行履行自身职责时法律赋予或实际拥有的权力、决策与行动的自主程度。
2、中央银行的独立性定义 一般而言，中央银行的独立性主要是指中央银行与政府及相关机构之间能否保持一定的距离和自由度。具体来说，所谓中央银行的独立性，是指作为货币当局的中央银行在制定和执行货币政策过程中所享有的依法独立履行职责且不受或者基本上不受政府千预的能力。中央银行独立性应当包含以下几层含义: a、相对于本国政府的独立性
相对于政府而言，中央银行独立性的内容至少应包括三个方面:
(l)职能独立性标准，即中央银行能否独立地制定和执行货币政策，是否具有货币政策决定权。
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(2)组织独立性标准，即中央银行是否隶属于政府或政府的有关部门，其内外组织机构与政府及政府有关部门的关联程度，中央银行的主要领导人的任期、任命、组成及罢免是否由政府批准和决定，有无政府人员的兼职和渗透。当然，在人事任命上要将政府完全排除在外是不现实的。
(3)经济独立性标准，即中央银行是否拥有可供独立支配的财源，政府是否具有直接或间接从中央银行获得信贷以融通政府支出的能力。 b、相对于国内金融市场及其参与者的独立性 中央银行作为“银行的银行”，在一国金融体系中处于重要地位。中央银行利用法定存款准备金、再贴现率和公开市场业务等手段，实现货币政策目标，调控金融。与此同时，中央银行也受到来自金融市场和参与者的影响。中央银行必须保持客观中立，按照经济金融发展本身的规律来制定政策和开展业务，而不能过多受到上述机构影响。
c、相对于国际金融市场的独立性
这是因为，随着金融创新的发展、金融的全球化，中央银行在新的国内、国外金融环境中保持独立性变得更不容易。所以，在新的形势下，对中央银行独立性的分析不仅要考虑它相对政府的独立性，还要考虑它相对国内金融创新和对外开放的金融环境的独立性。一国中央银行必须在考虑本国经济金融发展实际水平的基础上制定货币政策，能够在日益开放复杂的国际金融市场中维护本国金融稳定。 因为中央银行的独立性比较集中地反映在中央银行与政府的关系上，这一关系包括两层含义：
一是中央银行应对政府保持一定的独立性； 二是中央银行对政府的独立性是相对的。
所以本文主要探讨中央银行相对于政府的独立性。 3、我国的中央银行
中国人民银行（简称央行或人行）是中华人民共和国的中央银行，中华人民共和国国务院组成部门之一，于1948年12月1日组成。
1986年国务院发布了《中华人民共和国人民银行管理条例》，第一次以行政法规形式赋予中国人民银行作为中央银行的法律地位，即中国人民银行是国务院领导下管理全国金融事务的国家机关。随着市场化改革的推进，为配合金融体制改革，更好发挥金融在国民经济宏观调控和优化资源配置中的作用，八届人大三次会议于1995年3月18日通过了《中华人民共和国中国人民银行法》(以下简称《中国人民银行法》)，第一次以国家基本法的形式明确了中国人民银行的法律地位。2003年4月，十届全国人大会议通过了成立中国银行业监督管理委员会的决议，使得我国中央央行的独立性得到了进一步加强。但需指出的是，目前我国中央银行法律制度中仍然存在一些与经济改革和社会发展不相适应的地方，中央银行独立性仍然不够，需要加强。
二、各国中央银行的比较
1、美国中央银行独立性
美国联邦储备体系的正式结构由12家地区联邦储备银行、约4000家成员商业银行、联邦储备体系理事会、联邦公开市场委员会和联邦咨询委员会等机构组成。美联储的独立性体现在: a、组织独立性
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美国相关法律规定美联储对国会负责，但除了立法和提交报告之外，其他方面实际上不受国会的干预。 b、职能独立性
拥有货币政策决策的自主权是衡量中央银行独立性的重要标准。为了保证货币政策的制定和执行过程的独立性，美联储的货币政策具有高度的公开性和透明性，使之得到全体国民的了解、理解和支持，并保证总统不能随意对中央银行发号施令。
c、财务独立性
美联储从成立之日起，财务就完全独立于政府，没有长期支持政府融资的义务。美联储享有资金和财务独立权，不受国会控制的拨款程序的支配，所有经费自行解决，不依靠财政拨款。其运作资金来源于对银行的贴现收入和自身持有政府债券所获得的收入，不依靠国会拨款，这就从预算开支上保证了美联储不受财政的约束。
通过上述对美国中央银行的独立性分析可以看出，这种独立性很强的模式具有显著的特点。主要表现为:中央银行具有高度的独立性，法律赋予其与政府平行的地位，与政府之间不是领导与服从的关系，而是一种相互合作与制衡的关系。正如弗里德曼所言，中央银行相当于执法部门，其行为的自由度服从于司法解释，而并不服从于政府的指令。但需要指出的是，尽管美联储拥有很强的独立性，但这种独立性也是相对的，美联储要与政府各政策制定部门保持经常接触和密切联系。
中美两国在政治制度、经济发展水平特别是金融业方面差别巨大。美国三权分立的政治模式是其一切社会经济制度的大背景，分权制衡的思想贯穿于社会经济制度的每个方面。美国有世界上最为发达成熟的金融业，中央银行的作用在这种环境下可以按照自由市场经济的规律进行调控，以达到理性的效果。而我国目前经济发展正处于转型时期，各个地区和行业的发展不平衡。从宏观上来说，目前中国政府主导型的经济发展模式必须要求中央银行的紧密配合，中央银行不可能为了追求独立性而无视政府追求经济发展的目标。因此，对美国式的中央银行和政府的关系，我们可以从中借鉴，但是不能照搬硬套。 2、日本中央银行独立性 1997年6月，《日本银行法》修订，1998年4月1日付诸实施。修订后的《日本银行法》规定，日本银行所肩负的任务包括:(1)通过保持物价稳定，促进国民经济健康发展;(2)保证结算系统顺利、平衡运行，从而确保金融体系的稳定。日本银行通过实施货币政策和开展各项业务来实现上述目标。为提高货币政策的效率，新的《日本银行法》还提出，日本银行应具备“公开独立性”，即要保持货币政策制定的透明度，要向公众及时提供信息，公布政策制定的细节等。
新法明确了日本银行在金融政策运行方面的独立性，且为了确保责任分工，新法同时也要求日本银行把与货币政策制定、执行有关的决策内容和决策过程公之于众。为了确保日本银行在货币政策运营方面的独立性，至为重要的一点是必须同时赋予日本银行在业务运作方面的自主性，这点与货币政策的执行密不可分。在这一理念之下，新法明确指出，要充分保证日本银行业务运作的自主性。另外，日本银行在开展业务、机构运作中无论是对报批范围的界定，还是在提高批准手续的透明度方面，都充分考虑到了日本银行在开展业务、维持机构运作等领域的独立自主性。日本中央银行所制定的货币政策也或多或少受政府财政政策的影响。新《日本银行法》缺乏对政策责任的规定，亦即政策失败的责任到底应该由谁来
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承担，新《日本银行法》中没有明确的规定，也就是说日本银行有权自主制定货币金融政策，同时又无须承担政策失败的责任，这样很容易导致日本银行的责任心降低，甚至引发道德风险。 3、欧洲中央银行独立性
欧洲中央银行成立和运作的法律基础是《欧洲共同体条约》《欧洲中央银行体系和欧洲中央银行章程》。欧洲中央银行体系由欧洲中央银行和欧盟成员国的中央银行共同组成，总称为欧元区。欧洲中央银行享有比一般的货币当局更高的独立性。欧洲中央银行的独立性在《共同体条约》第108条和《银行章程》第7条均有内容相同的规定:当欧洲中央银行行使其权力和履行其职责时，欧洲中央银行和成员国中央银行以及它们的决策机构的成员，都不应从共同体机构、成员国政府或任何其他机构寻求或接受指示。共同体机构和成员国政府承诺尊重这一原则，并承诺不对欧洲中央银行和成员国中央银行决策机构的成员施加影响。
总的看来，欧洲中央银行体系在组织机构、人事任免、资金预算、货币政策、规章制定以及责任规定等方面都具有很高独立性。高度独立的欧洲中央银行的建立，对于成员国政府的政治结构以及欧盟水平上的超国家机构的演变，都会产生不可低估的深远影响。随着时间的推移，其影响必定会超越经济领域而进入政治领域，从而使得国家政府与超国家机构之间权力结构的变化向着超国家的方向倾斜。 但是，欧洲中央银行相对共同体其他机构的独立性是一个有待实践检验的问题。由于各国情况有别，中央银行独立性高低不同，总体上看，各成员国要完成中央银行独立进程的任务依然艰巨。因此，欧洲中央银行独立性的最终确立还需克服困难，有待实践的检验。欧洲作为一个国家的联盟，尽管近年来一体化的程度大为提高，进程也不断加快，但毕竟不是一般意义上的国家，因此和一般的中央银行有很大不同。而且，由于各国在经济发展水平特别是金融业上差别巨大，因此同样的金融政策在各国的执行情况可能千差万别。由于没有统一的中央政府，各个国家出于不同利益的考虑，在行长理事会上达成一致的看法也不象单一国家中央银行那样迅速和决断。面对瞬息万变的金融市场和经济动态，难免造成效率低下，决策迟疑。
三、我国中央银行独立性评价
中国人民银行自1984 年专门行使中央银行职能，独立性不断增强。主要体现是：成立银监会，央行独立于财政部和其他政府部门，支行按经济区域设立等。但是，央行独立性仍然不强。 1、职能独立性欠缺
第一，中央银行在国务院领导下制定和执行货币政策，没有货币政策决策权。这是中央银行职能独立性欠缺的最主要表现。《中国人民银行法》第二条规定中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策。第五条规定，中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。第七条规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策。这说明央行直接隶属于国务院，重大货币政策的决策权属于国务院，央行只有执行权和一般货币政策的决策权。央行在货币政策上是明显缺权的。
第二，中央银行的目标具有双重性，影响稳定币值这一目标的实现。《人行法》规定货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。这使央行的目标是两个，稳定币值和促进经济增长。这二者从长期看是一致的，但短期有
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出现矛盾的可能。而且，似乎稳定币值只是手段，经济增长才是最终目标，在我国央行缺乏经济和政治独立性的情况下，政府一旦存在经济增长压力，仍有可能将促进经济增长作为头号目标来进行调控。这会影响央行稳定币值。 2、政治独立性欠缺
第一，组织独立性欠缺。首先，央行法律地位较低，隶属于国务院。其次，央行内部机构设置不合理。货币政策委员会被规定为“制定货币政策咨询议事机构”。通常，货币政策委员会是央行的内设机构，但有较高独立性，是货币政策的决策机构。在我国货币政策委员会只是“制定货币政策的议事咨询机构”，重大货币政策的决策权属于国务院，这对央行独立性大有影响。我国央行实行行长负责制。各国通行的做法是合议负责制。把制定货币政策，稳定币值的艰巨任务压在一个人肩上，怎堪重负？这会削弱央行的独立性，使其更加依附于政府。同时，这也不利于央行内部分工制衡。
第二，人事独立性欠缺。首先，国务院总理对行长有提名权，对副行长有任命权。而且《人行法》对央行主要官员的任职条件、任职期限和被解除职务的条件都没有明确规定。其次，货币政策委员会的职责、组成和工作程序由国务院规定。
3、经济独立性欠缺
我国央行不能完全抵御不当融资要求。《人行法》第二十九条规定，中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。但没有规定违反该条的法律责任。第三十条首先规定了央行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款，不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款。但书中又规定，国务院决定央行可以向特定的非银行金融机构提供贷款的除外。这为财政变相向央行融资提供了可能。
四、关于加强我国中央银行独立性的建议
由于立法上存在的一些不足和漏洞以及其他方面的原因, 中国人民银行仍然受到政府严格控制, 不利其独立行使职权。澳大利亚等西方国家近年来提高中央银行独立地位的立法趋向和措施, 为强化我国中央银行独立性提供了有益的借鉴和启示。
(1) 在组织上最终目标是使其独立于政府, 隶属于全国人大这可以借鉴美国、德国和欧洲中央银行模式, 逐步改变人民银行现有隶属于国务院的关系,使之独立于政府而直接对全国人大负责, 提高其法律地位。这样将大大增强人民银行的独立性,使其免受政府短期政策的左右, 克服制定和实施货币政策的各种偏颇, 并与世界性的中央银行独立于政府的时代潮流相一致。
(2) 在人事上使中央银行领导任期与政府首脑任期错开多数西方国家中央银行法都规定: 中央银行领导成员任期与政府首脑任期错开, 并且逐年轮流和增补。为此, 我国有必要借鉴国外央行立法经验, 重新设计人民银行领导成员的任免程序,同时在修订的《人行法》中增设对行长任期、副行长人数规定的条款。 (3) 在决策上健全决策机构, 自主制定货币政策设立由央行官员和金融专家组成、具有自主决策权的最高权力机构, 不仅是美、德、澳等国央行独立性强的重要表现, 而且也是英、法、日等国立法提高央行独立地位的主要措施。要从强化其决策权、减少其行政依附性、增强其各方面代表性考虑, 在《人行法》中明确规定货币政策委员会的职责、组成和工作程序等。
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(4) 在资金运用上切断央行与财政之间的直接融资关系为防止货币财政发行, 西方各国央行法规多倾向于禁止央行向财政提供直接融资。财政赤字或短期头寸不足只能通过发行国债解决, 央行只能通过公开市场上买卖国债为财政提供间接融资。为此, 建议在《人行法》中增补法律责任条文, 弥补《人行法》中仅有禁止财政透支的规定, 而无具体的惩罚制裁措施的不足, 从而理顺中央银行同财政部门的关系。
(5) 在程序上应当在制度的确立过程中循序渐进。西方国家央行法律制度经过一个半世纪的演变, 中央银行独立性原则才在20 世纪末得到各国中央银行法的普遍确认并在实践中得以贯彻。我国央行设立仅十几年, 市场经济体制以及相适应的社会信用关系远未形成。因此, 完善我国中央银行法律制度, 增强央行独立性必须始终坚持循序渐进原则。充实和落实法律规定, 为将来全面修订《人行法》, 提高人民银行的法律地位创造条件。
总之, 应在市场经济体制基本建立, 信用意识和信用关系经过精心的培育和规范之后走向健康与成熟, 中央银行宏观调控的微观基础和市场条件基本具备之时, 修订《中国人民银行法》,赋予中国人民银行更独立的法律地位, 使之独立于国务院而直接对全人民代表大会负责, 同时相应修改有关的组织制度。而根本性问题的解决，要取决于中国目前的经济基础是否容许一个独立的中央银行的存在，依赖于政府从微观经济领域的退出和中央财政能力的逐步加强。
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