略论美国总统杰克逊的民主改革
孙宝珊
【作 者】孙宝珊 ，烟台大学社科部
提要 安德鲁·杰克逊作为美国历史颇有作为的总统之一，其民主改革之举成绩斐然，影响深远。从以总统为中心的行政权力的扩大到“轮流任公职”制度的确立，从“厨房内阁”的诞生到维护联邦完整的有关法律的制定，都为美国社会经济的蓬勃发展以及北西部工商业的发展创造了一个良好的社会环境。
美国历任总统中，出身军界者为数不少，但既能驰骋沙场、战功赫赫，又能治国安邦并取得革故鼎新之绩者，却寥寥无几。第七任总统安德鲁·杰克逊，在第二次英美战争中荣获“民族英雄”的称号；担任总统期间，锐意改革，政绩颇佳，影响深远，历史上素有“杰克逊民主时代”之说。在美国举行的对历任总统的民意测验中，杰克逊大都获得有作为的总统的地位。现就杰克逊民主时代的改革举措作一简要论述。
第二次英美战争结束后，杰克逊声誉隆起，成为“自华盛顿以来最显赫的军人英雄”。1821年他出任佛罗里达特区军事总督几个月后退出现役，侧身政界。1824年在一些以西部地区人为主流的党派团体的支持下，杰克逊初试通向白宫之路失败。到1928年总统选举时，竟有更多的社会势力打出了杰克逊的旗帜，“称他们自己是民主党人，从而标志着从杰斐逊的共和主义演变成现代的民主党”〔1〕。那么，杰克逊在政界青云直上是由哪些因素促成的呢？首先，他是参加过独立战争而尚年富力强的少数元老之一，深孚众望；新奥尔良的奇胜战绩闻名全国，世人敬慕；1825年前，他任联邦参议员时，曾提出过反银行垄断、反高利贷资本的口号，获得要求民主权利的城市产业工人和西部渴望得到土地的
小生产者的好感。他们都感到杰克逊的主张“体现出为东部贵族阶层所诅咒的民主精神”〔2〕。另外，“他对印第安人进行无情的掠夺与屠杀， 博得美国资产阶级和南部种植园主的喝彩”〔3〕。以上几点促成杰克逊在1828 年的总统选举中，以遥遥领先的选票击败对手，入主白宫，并连任两届总统（1829—1836年）。正如马克思所说：“安德鲁·杰克逊将军实际上是最后一位由于个人地位重要而当选的美国总统。”〔4〕
美国立国以来，杰克逊是在西部地区发迹直至问鼎白宫的第一个西部人。西部多数人深信，杰克逊既能指挥民团作战并善于经营种植园，又能发表感人肺腑的政治演说，他担任国家的任何公职都是当之无愧的。所以，1829年3月4日杰克逊宣誓就职时，首都华盛顿盛况空前，大批西部民众蜂拥聚集。他们希望新总统能进行一番革新，以满足西部人的政治和经济要求。杰克逊不负众望，为消除东西部之间的地域偏见做出了极大的努力。杰克逊执政期间，大刀阔斧地进行了几项重大政治经济改革，成效显著。杰克逊之后的几位民主党总统，都忠实地承袭了这些改革成果，客观上推进了北部地区社会民主化进程，提高了经济增长速度。历史学家把杰克逊作出的开创性贡献，以及对随后一段时期社会发展所产生的作用，冠之以“杰克逊民主时代”，以突出他在美国历史上的有建树地位。 纵观19世纪美国历任总统的政绩，杰克逊堪称一位锐意改革者。 一、扩大以总统为中心的行政权力，相对削弱立法和司法 机关的权力
美国总统权力的扩大是从杰克逊任总统时开始的。美国联邦政府建立后，人们普遍认为国家机构“三权分立”中的总统，其主要职责是管理行政和实施国会决议，而国会才是选民利益的直接代表和制定法律的权威机构。对此，杰克逊宣称总统也象国会一样，是直接代表人民意志和利益的。他在某些场合甚至说国会是金融势力的堡垒和少数巨富的代言人。警告国会不要超越自己的职权范围多管闲事。杰克逊之前的几位总统的权力明显受到国会的制约，联邦政府权力重心在
国会，总统在很大程度上依附于立法机关。面对这种不利形势，杰克逊决意扩大总统的否决权和任免权，“在两任期间共否决12项，超过以前任何一位总统”〔5〕。他还是第一位运用搁置国会议案，即搁置否决的总统， 在他所否决的12项议案中多达6项。 杰克逊经常否决不符合白宫要求的国会议案，不仅摆脱国会对总统的束缚，而且使总统能够直接参与国家立法，从而把宪法赋予总统的否决权扩展成具有影响国会立法的权力。针对总统在任免联邦政府官员上经常遭到参议院否决的局面，杰克逊就任免权问题同国会展开较量：其一是当他所任命的部分官员被参议院驳回时，就拿出让该职位暂时空缺的绝招，以强硬态度迫使参议院让步。其二是结束财政部地位长期模糊的状况，明确财政部长是总统的一个属员，几次更换之，申明所有部长都是总统的助手，总统对阁员享有任免权。其三是提出了总统作为行政首脑“代表全体人民”行使职权的理论原则，并被党派团体和民众所接受。这些胜利，使总统在国家大政方针及国务活动等方面发挥了基轴的作用。
二、确立“轮流任公职制度”
这一制度是杰克逊改革官员任职制度的一项影响较大的措施。鉴于以前历届政府的各级官职被小部分人所把持，相当数量官员贪污腐化，公民指控官吏案件日趋增多，政府威信下降的教训，杰克逊认为改革官吏制度势在必行。所以他在首次致国会年度咨文里就宣布：“没有一个人享有任何比另一个人更多的当官固有权利。”〔6 〕杰克逊解决这个问题的具体办法是，以“轮流任公职制”取代当时的官员任职不定期制，在其上台的第一年就撤换了约1000名官员，在8年总统任职期， 共罢免20％的行政官员。杰克逊依据以下条件选择新官吏：一是注重选拔西部地区有才干而身世低下的人，使其踏上仕途或晋升；二是大力擢升忠于民主党事业的党员；三是大量录用受过高等教育，具备专门知识技能的人才。官吏的撤换与选拔并举，动摇了在职者视其位为专有的陈旧观念，减少出现留用人员因政见不同而抵制新政府政策的行径，为普通公民参加政府工作提供了较多
机会，同时又酬劳了本党党员。因而这项改革开创了美国官吏制度发展的新阶段。美国一位史学家写道：“轮流任公职制和平地摧毁了一个阶层对官吏的垄断，缩小了人民和政府之间的距离，是建立民主政府进程中的关键一步。”〔7〕然而， 事物也往往有其两面性，这项改革是在“脏物属于胜利者”特权意识的指导下进行的，任人唯本党党徒和支持者，造成一些社会渣滓混入其中。如，新任纽约港税务官斯沃特伍特就是利用职务之便，窃取了100 多万美元而被逮捕。美国历史上曾长期按“政党分赃”委任官吏，结果弊端渐多，影响恶劣，人们深恶痛绝。殊不知“政党分脏制”源于“轮流任公职制”。
三、总统的智囊团源头——没有先例的“厨房内阁”
杰克逊以前的几任总统经常同一些重要阁员发生政见相佐，致使内阁难以发挥总统的全面助手作用。为了解决这个问题，杰克逊总统采取了一项新举措，即搜罗大批才华出众、学识渊博并与总统政见相同的专家、学者和谋士，经常在白宫厨房里一起商讨国事，故世人称之为“厨房内阁”。它不是定编的政府机构，而是指在总统身边参与重大决策并不断变动着的参谋人员的聚合。这批人经济上主张实行自由主义经济政策，放宽利用西部土地的条件，加强南北方的经济互补合作，同时要限制各类公司的非法活动；政治上主张推进社会生活民主化程度，遏制东部那些贵族气派的显赫家族及富翁们的特权膨胀。“厨房内阁”成员不但协助总统同反对派斗争干得十分出色，而且还善于运用新闻媒介吹捧总统决策，宣传各项政策时大多充满民主色彩，使人们深信杰克逊总统就是民主的化身。20世纪美国历任总统几乎都备智囊团，其源渊是杰克逊首创的“厨房内阁”。 四、制止国家分裂，确保联邦完整
19世纪前期，美国南部各州当局把种植园奴隶主利益置于国家利益之上。每当联邦政府作出有碍于南部奴隶主随意行动的决定时，他们动辄以脱离联邦相威胁，并把“州权论”和“否认原则”作为脱离联邦的理论根据。副总统卡尔洪是南部奴隶主的政治代言人，南卡罗来纳州是闹分裂的急先锋。该州议会竟然通
过了关于“州权论”和“否认原则”的文件，为试图脱离联邦制造理论根据。在1830年的一次宴会上，卡尔洪和奴隶制辩护士海恩之流，重弹“州权至上”的滥调，拉拢杰克逊总统支持他们的谬论。但杰克逊以国家利益为重，当众揭穿他们的阴谋，举起酒杯宣布：“我们的联邦??必须保全！”1933年他连任就职演说时又强调：“??没有联合，我们的独立和自由就不可能取得；没有联合，我们的独立和自由也决不可能得到维护。”〔8 〕在杰克逊总统任期内，南部脱离运动不时高涨。其原因之一是西部土地问题，之二是关税法案问题，同时还由于“南部奴隶主势力对国家政策的影响明显地增强”〔9〕， 以及“民主党在蓄奴制问题越来越倾向亲南部的立场”〔10〕造成的。而杰克逊本人时常对南方奴隶主的违法行为采取宽容态度，也是一个不容忽视的因素。
杰克逊上任后就着手解决关税问题。他于1832年7 月签署了国会通过的《分类保护税则》，把1828年税率中的某些“可憎的规定”取消了，但生铁和纺织品的高关税率仍旧保留。南部各州奴隶主依然对新关税强烈不满，又是南卡罗来纳州首先发难。该州议会于同年11月通过《否认法令》，宣布新关税法案“未经合众国宪法授权??因而无效，对本州及本州官兵或公民均不成为法律，亦不具有约束力”〔11〕。同时扬言在必要的时候，本州将使用武力脱离联邦。在国家安全受到严重威胁的情形下，杰克逊总统迅速向南北边界上两个重要军事要塞增派驻军，授权缉私艇在南部海关官员执行公务遇到抵制时，担负起征收关税的任务。同年末，他向南卡罗来纳州人民发布一份文告，申斥“州权论”和“否认原则”，指出“一个州废止一项合众国法律的那种权利与联邦的存在不能相容，??为宪法的精神所不许可”。“合众国宪法所形成的是一个政府，而不是一个同盟，??从那个时期开始，它就不能保有任何分离之权，??而对阻挠法律的正当施行的行为已制定惩罚的规定。”〔12〕文告清楚表明，联邦政府绝不能让以任何借口分裂联邦的行径得逞。能否避免发生分裂联邦的事件，是对杰克逊执政水平的考验。到1833年3月，他同时签署了《动用军队法案》和《妥协