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3 BOT项目融资发展过程的问题探析
3.1失败案例分析
3.1.1案例一—印度大博电厂
该厂由美国安然(Enron)公司投资近30亿美元建成，大博电厂项目由安然公司安排筹划，由全球著名的工程承包商柏克德(Bechtel)承建，并由通用电气公司(GE)提供设备。电厂所在地，是拥有印度最大的城市孟买的马哈拉斯特拉邦，是印度经济最发达的地区。投资者、承包商以及项目所在地的经济实力均是最强的。与常见的项目融资的做法一样，安然公司为大博电厂设立了独立的项目公司。该项目公司与马邦电力局(国营)签订了售电协议，安排了比较完善的融资、担保、工程承包等合同。在项目最为关健的政府特许售电协议中，规定大博电厂建成后所发的电由马邦电力局购买，并规定了最低的购电量以保证电厂的正常运行。该售电协议除了常规的电费收支财务安排和保证外，还包括马邦政府对其提供的担保，并由印度政府对马帮政府提供的担保进行反担保。售电协议规定，电价全部以美元结算，这样一来所有的汇率风险都转移到了马邦电力局和印度政府身上。而协议中的电价计算公式遵循这样一个基本原则，即成本加分红电价，指的是在一定条件下，电价将按照发电成本进行调整，并确保投资者的利润回报。这样，使项目公司所面临的市场风险减至最小。我们可以将售电协议理解为印度政府为其提供的一种优惠，但正是这一售电协议使得马邦电力局和印度政府不堪重负，随之产生的信用风险导致了该项目最终以失败告终。
大博电厂项目的失败与印度国内投资环境、管理体制没有配套改革和落后的法律法规有很大关系。由于项目融资受政策的影响较大，各级政府对项目的稳定支持必不可少。尽管印度以法制完备著称，但是，政党利益和传统的中央地方分权制，地方政府对具体项目往往有很大的控制权，这种互不买账和扯皮造成了政令不统一和效率低下的情况不断出现，即使完善的法制也无法保证合同的顺利执行。
我国目前尚没有成文的BOT法规，法律体系正处在快速发展和变化之中，相关的法规都有变动的可能性，这就有可能影响投资者的收入，在一定程度上造成投资收入的不确定性。我国颁布的法律、法规在许多具体问题上与国际惯例还有一定的距离,如在《中华人民共和国担保法》中规定政府部门不得为项目提供任何形式的保证,而在BOT这种特殊的融资方式中,一般都要求东道国政府或机构对项目的融资给予一定的担保和必要的政策支持。
3.1.2案例二—上海大场水厂
上海第一家外资自来水厂—上海大场水厂，已被上海自来水市北公司正式接收。上海大场水厂是我国第一座以BOT(建设一运营一移交)形式建设的自来水厂，属于最早一批水务领域固定回报项目，日供水能力为40万吨。英国泰晤士水务于1996年，
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以BOT模式、投资约7000万美元取得了上海市北自来水公司下属大场水厂项目为期20年的经营权，于1998年正式投入运行，主要向宝山等上海西北地区供水。按照当初的BOT协议，泰晤士水务将经营到2018年，时限20年。根据BOT协议，作为回报，市水务部门将逐年给予其建设补偿，并保证其项目的年固定回报率达到15％。早年由于我国城市自来水管网没有开放，投资者不能直接面对用户销售产品，水价又由政府来定，因此外资为了避免政策上的风险，往往要求一个固定的回报。正是这项承诺使大场水厂的自来水价格偏高，加重了自来水公司的运营负担。2002年，国家有关部门明确指出，保证外方投资固定回报不符合中外投资者利益共享、风险共担的原则，由此一批固定回报项目开始进入清理过程。因而，大场水厂的投资方英国泰晤士水务与市北公司签订了《上海泰晤士大场自来水有限公司股权转让合同》，双方决定把大场水厂转让给上海自来水市北公司，整个交接工作分阶段进行。据透露，为顺利完成移交，市水务资产公司将一次性付清英方费用。“上海大场水厂是政府违约提前终止合同风险的典型事例。在BOT项目运作中如何在事先规避和分担风险，是非常必要的。
目前我国BOT项目在特许权协议中遵循这样一个基本原则，即成本加分红价格，指的是在一定的条件下，产品(服务)的价格将根据成本而调整，并确保投资者的利润回报。这一基本原则使项目公司所面临的市场风险减至最小，风险分担不合理，并且不能充分调动投资者的积极性。 3.2 成功案例经验分析
3.2.1案例一—马来西亚南北高速公路
马来西亚南北高速公路项目全长912 公里，最初是由马来西亚政府所属的公路管理局负责建设，但是在公路建成400 公里之后，由于财政方面的困难，政府无法将项目继续建设下去，采取其他融资方式完成项目成为唯一可取的途径。在众多方案中，马来西亚政府选择了BOT融资模式。经过历时两年左右的谈判，马来西亚联合工程公司（UEM）在1989 年完成了高速公路项目的资金安排，使得项目得以重新开工建设。BOT 项目融资模式在马来西亚高速公路项目中的运用，在国际金融界获得了很高的评价，被认为是BOT 模式的一个成功的范例。从政府的角度，由于采用BOT 模式，可以使南北高速公路按原计划建成并投入使用，对于促进国民经济的发展具有很大的好处，同时，可以节省大量的政府建设资金，并且在30 年特许权合约结束以后，可以无条件收回这一公路。从项目投资者和经营者的角度，BOT 模式的收入是十分可观的。马来西亚联合工程公司可以获得两个方面的利益：第一，根据预测分析，在30 年的特许权期间内南北高速公路项目公司可以获得大约两亿美元的净利润；第二，作为工程总承包商，在7 年的建设期内从承包工程中可以获得大约1.5 亿美元的净税前利润。成功的BOT 项目融资方案的结果是一个多赢的局面。项目的发起人（项
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目的最终所有者）、项目的直接投资者和经营者还有项目的贷款银行，都通过项目的建设和运营获得了可观的收益，这也正是一个融资模式能够得以实施的最根本的动力。BOT 项目融资方案成功实施的两个关键点：一个是特许经营权合约，一个是项目所在国的投资环境。特许经营权合约不仅是项目建设和运营者进行投资核算的基础，而且也是其获得投资回报的保证。而项目所在国的投资环境则对项目的完工风险有很大的影响。
3.2.2 案例二—国内外经典案例对比分析
下表1是国内外成果BOT的项目融资，从融资地来看，我国缺乏内资融通渠道普遍利用外资。
表1 国内外成果BOT项目融资比较
国家 项目 投资 融资地 澳大利亚 悉尼港隧道 5.5 亿美元 本地 英国、法国 海峡隧道 103亿美元 本地 英国 Darford 大桥 3.42 亿美元 本地 中国 沙角电厂 元 海外 来宾电厂 元 海外 马来西亚 南北公路 18亿美元 本地和海外 泰国 曼谷公路 10.6 亿美元 本地和海外 5.5亿美6.16亿美发达国家和地区在应用BOT时主要利用本国私人资本而发展中国家将BOT当成引进外资的方式。然而，发展中国家用来吸引外资的BOT项目常常步入各种困境之中，如汇率风险问题、货币兑换的困难、国际惯例与国内现状的矛盾等等。与此相反，发达国家的BOT项目尽管工程庞大、技术复杂，却很少采用外资，而其项目成功率却远高于前者。当然这与发达国家国内资本充足而发展中国家国内资本缺乏有关。但是经济实力并不强的马来西亚却由国内私人公司成功主办了世界第二的BOT交通项目，其运用结果实证地证明了内资BOT在方便运作和风险控制等方面的明显优势，为发展中国家应用BOT开辟了一条崭新的道路。 3.3 问题总结
综合以上对失败案例的经验教训和成功案例的经验总结分析，本文认为关系BOT项目融资发展的四个至关重要的因素是：一是要有完善的市场体系为创造良好投资环境做基础；二是要建立完善的法律法规做保障；三是BOT项目存在的风险类型多，成功的BOT项目一定要实现风险的合理分担；四是发展外资BOT的有利补充。下面将对这四大关键问题的对策进行分析。
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4 BOT项目融资问题的对策和建议
4.1 完善市场体系
BOT项目融资模式是市场经济高度发达的产物，发达国家和地区能较成功地利用BOT方式筹集大量基建资金，是与其发达的市场体系分不开的。在发达的市场经济国家和地区，各市场主体地位明确，政府职能清晰，行政高效透明，政府信用较高；企业和金融机构产权清晰、实力强劲，市场化程度高；价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制完备，市场运作高效有序。加之金融市场发达，法制健全，为BOT的成功运作打下了坚实的基础。培育多元化、市场化的投融资主体； 拓展投融资渠道和方式，最重要的是要大力发展国内资本市场，创建二板市场，允许符合条件的各种经济成份的企业上市融资；运用证券、投资基金、信托等多种直接融资方式，有效利用包括民间资本在内的各种社会闲散资金，促进储蓄向投资转换。同时要拓展国际货币市场和资本市场，实现内资BOT项目海外融资。建立完善的投融资中介服务体系是市场经济条件下投融资体制改革的重要任务和环节[4]。一方面要充分认识其在实现投融资规范化、效率化中的重要作用，加快法律、会计、审计、信用评估、资产评估及投融资咨询等市场化中介服务机构特别是专业化的投融资咨询机构的培育和建立:另一方面要加强对这些中介服务机构的规范管理和监督，做到权责明确、独立公正，发挥好投融资活动中的桥梁、纽带和辅助监督作用。 4.2 完善制度建设配套
无论是在发达国家还是发展中国家，有严密完整的法律体系来规范BOT项目的运作，是项目成功的保证。所以不论发达国家还是发展中国家，在运用BOT时都十分注重相应专门法律法规和配套法规的制定，试图将BOT法制化、规范化。从项目所在国的法律条件来看，可分为三类:一类是法律条件比较成熟的国家，其项目运作比较规范，政策透明度高，竞争有序，成功的项目较多，主要有澳大利亚、美国、英国、加拿大、香港等国家和地区。二是现有法律基础比较好的发展中国家，比如马里西亚、巴基斯坦、阿根廷等，实施的BOT项目也比较多且比较成功。三是刚刚引进BOT的国家，比如泰国、菲律宾、印度等发展中国家。这些国家在运作的过程中，政府需不断改进其法律、法规及配套政策。首先，应尽快制订专门的BOT法规。明确实施主体，制定准入标准，明确BOT项目的立项、审批、招标、评标程序和办法，并对BOT特许权协议的内容和项目的风险分担作出规定，建立我国进行BOT项目投资的基本法律框架。这样可以使投资者有法可依，政府依法管理，避免不必要的争端。其次，针对不同项目制定专营办法。具体投资项目尤其是市场化运作项目要有法律文件固定。各地立法部门和政府主管部门，应当根据BOT方式在国际上操作的情况以及各地投资成功
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的经验，针对不同的基础设施项目制定相应的诸如《专营办法》等有关法律法规，将具体的政府特许项目用特定的法律形式固定下来，这种由地方政府制定的具体项目的《专营办法》，比通常使用的政府《安慰函》方式更有利于增加投资者投资基础设运用多种BOT投资方式。 4.3 合理风险分担
在BOT项目融资中，发达国家往往将风险进行了合理分解和分配，项目的大部分风险由项目公司和融资的金融机构分担，政府只承担少部分易于控制的风险。而发展中国家为了急于引进资金，往往对风险大包大揽，承担了过多的风险，为项目的运作理埋下了较多隐患。印度大博电厂项目中，政府给外商过多承诺，承担了许多本应由项目公司承担的风险。在我国，BOT项目风险主要有信用风险、政策法律风险、等等，我国BOT项目风险重要程度如下表所示[5]
表2 BOT政治风险类型及重要程度
BOT政治风险 信用风险 政策和法律变化风 迟延审批风险 征收风险 府越权干预风险 贪污腐败风险 战争和内乱风险 风险的分配原则是将所有风险都分配给最适合承担它的一方，即项目的任何一种风险应完全由对该风险偏好系数最大的项目参与方承担。一些地方政府为了在财政资金不足的情况下尽早获得基础设施，甚至为了捞政绩，急于达成协议，对风险大包大揽，承担了过多风险或给予主办者过多优惠条件。这看起来为项目实施给予了更多保障，但实际却为政府今后失信埋下了隐患。
项目公司自行承担项目的融资、建造、运营和维护等商业性风险；对项目公司不能预测而带来的风险采取以下承担原则:
(1)由于国家政策、法律法规的变化致使项目公司受到实质性的影响，政府部门可以通过调整收费价格，延长特许期限或采取其他相应措施予以补偿；
(2)自然不可抗力原则上由项目公司通过保险等方式自行承担； (3)其他政治不可抗力，可通过协商加以解决。
风险系数 0.872 0.868 0.784 0.762 0.708 0.576 0.523 排序 1 2 3 4 5 6 7 共 11页 第 8 页