地方政府投融资平台建设与发展战略研究
--关于湘潭市投融资平台建设情况的调查报告
作者：楚国良
摘要：近年来，地方政府融资平台成为地方建设的重要组成部分。为我国地方城市（镇）建设发展做出了巨大贡献。但是随着地方政府融资平台数量、规模、融资数额以及涉及范围的不断增加与扩大，也暴露出了越来越多问题，地方政府投融资平台建设在新形势下如何生存与发展亟待关注。
近几年来，湘潭市经济社会发展一直受资金问题的困扰，有限的政府财力和投融资能力与全面加快发展建设需要之间的矛盾十分突出。为了做好湘潭市投融资平台建设，提升湘潭市经济和社会各项事业发展的投融资水平与能力，通过对湘潭市投融资平台建设情况进行调研，笔者就此作了一些思考。现将有关情况报告于后：
一、我国地方政府投融资平台形成的背景及发展概况
所谓地方政府投融资平台，是指地方政府为了融集用于城市基础设施建设的资金而发起设立，并通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
地方政府投融资平台形成的背景是，１９９４年，我国实行了分税制改革，其核心内容是重新划分中央与地方的税收比例分成，这次税制改革最终的税收比例形成了７∶３的格局，这个改革从现实的效果看，最大限度的增强了中央的宏观调控的能力。拥有了强大的整合国家资源的能力。国家的经济总量有了很大提高。但与此同时带来的另一个问题是，分税制之前，地方政府拥有比较强大的财政能力，因此在解决地方问题上，拥有现实的执行能力。实行分税制改革后，由于一些客观原因，一方面是财权层层上收，财权重心上移。另一方面事权层层下放，重心下移。由此导致地方政府尤其是基层政府财力紧张。地方政府隐性的债务不断增长。同时１９９４年《预算法》规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。在这种情况下，为了促进地方政府的发展，推进城市化建设，地方政府进行了投融资体系的创新和探索。将原来财政拨款并具有一定资源、资产和质量的项目拿到银行贷款融资，解决地方政府财政不足问题。
从地方政府投融资平台的发展历程来看，大体分几个阶段：
第一，起步探索阶段。１９９２至１９９７年，上海组建了投资开发总公司，在全国率先成立投融资平台。
第二阶段是推广融合阶段。１９９８年至２００８年，１９９８年，国家开发银行签订采取以项目打捆，政府指定融资平台为统借统还借款法人的模式，与安徽芜湖签订了第一单城市基础设施项目贷款。２００２年以后，重庆市政府建立了八大投融资公司，也得到了国家开发银行的支持和世界银行的肯定。于是，各地开始纷纷效仿成立地方政府投融资平台。
第三阶段高速发展的阶段。２００９年，由于实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，地方政府的投融资平台作用凸显出来了。２００９年３月中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。由此，在２００９年信贷投放的主体中，地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目的融资主体。
二、地方政府投融资平台建设的模式分析 （一）国外地方政府投融资平台建设模式 1、以发行市政债券为融资渠道的美国模式
在美国，地方政府发展经济的资金主要是通过各级政府发行市政债券的方式予以解决，发行主体包括政府、政府授权机构和以债券使用机构名字出现的直接发行体，投资者主要是银行、保险公司、基金和个人投资者。美国市政债券主要有三个特点：（1）市政债券的核心是运用地方财政或项目的现金流支持债券发行；（2）市政债券通过金融担保及保险公司的参与达到债信增级；（3）实行利息收入免税的优惠政策，地方政府可以用比其他相同信用等级债券低的利率成本进行融资。美国模式一方面满足了地方政府的公共产品配置职能；另一方面解决了大规模公共投资在几代人之间的公平负担问题。
2、公私合营的英国模式
自1992年以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划的公共管理理念，其核心是私人融资优先权。1997年工党政府执政后，又围绕着私人融资优先权创
新发展出公私合伙制操作方式，提出了构建“合伙制的英国”政府工作目标，通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的按时实施和成功。私人融资优先权的优点，是吸引私人部门的资本共担风险，用最好的公共服务保证公众的利益。
3、以政策性金融为主的日本模式
从上世纪40年代后期以来，日本以财政投融资支持经济建设。它是政府为实现一定的产业政策和其他政策目标，通过国家信用方式筹集资金，由财政统一掌握管理，并根据国民经济和社会发展规划，以出资（入股）或融资（贷款方式），将资金投向急需发展的部门、企业或事业的一种资金融通活动，也称为政策性金融。经过长期积累，目前日本的财政投融资的资金规模已达到一般会计（指政府的财政预算内资金）规模的41％左右，被称为日本的第二预算。日本财政投融资资金运用，实行政策性和有偿性兼顾的原则，通常不是由政府直接进行投资，而是向若干中介机构---财政投融资机构提供融资，由它们进行特定项目的投资。财政投融资机构大致分为两大类：（1）公共事业机构，包括公团、事业团体和特殊会社、特别会计，利用从大藏省借入的财政投融资资金兴办各种事业，然后以事业收益偿还贷款本息；（2）政府有关金融机构，包括两行（日本进出口银行、日本开发银行）、十库（国民金融公库等政府金融机构）和一基金（海外经济合作基金），这类机构不吸收存款，它们将借来的财政投融资资金按照产业政策转贷出去，从中获取利差收入，它们的投向主要考虑是否为国家经济发展所需要。
（二）我国地方政府投融资平台建设的实践 1、重庆：“渝富”＋“八大投”模式
重庆模式为渝富公司与八大投资集团组合成的地方投融资体系。渝富公司作为一个地方政府的投融资平台，近年来在重庆金融改革与国企重组中发挥了重要作用。重庆渝富模式集金融创新与资产管理于一体，是一种全新的、积极的创新和实践，主要承担着三大职能：一是打包处置国有企业不良债务和资产重组；二是承担国有企业破产、环保搬迁和“退二进三”的资金托底周转；三是对地方金融和国企进行战略投资、控股。重庆八大投资集团指的是八大公共设施、基础设施投资类集团，包括重庆市城市建设投资有限公司、重庆市地产集团、重庆市水务集团、重庆市高速公路发展有限公司、重庆市交通旅游投资集团等。“八大投”产生于西部不少省市以投资拉动为主的经济发展模式，成立八大集团很大程度是为解决维系这种经济模式所需而财政无力提供的巨额资金。八大集团主要负责城市基础设施的投融资及
建设。它们通过政府资本的注入而成立，其运作主要以土地为纽带，以“时间换空间”。概括而言，就是投资公司通过储地，以土地增值预期向银行融资，并通过对储地的整治、出让，偿还银行贷款，保持自身投融资能力。依靠这种模式，八大集团不仅顺利担当着重庆全市75%的基础设施建设，同时自身也不断强大，其资产总额已从成立之初的200多亿，扩张到2900亿。
2、四川：“1＋N”模式
四川省按照“1+N”的模式，筹建四川发展控股公司(即“1＋N”中的“1”)，搭建省级综合投融资平台，并适时组建几个专业性产业投资公司(即“1＋N”中的“N”)，整合优质资源和专项资金，吸引信贷资金、民间资金等投入重大基础设施建设。四川发展控股公司计划在3年内通过银行融资、创设信托理财产品、发行中期票据和企业债等方式，筹集不低于300亿元可用于资本性投入的资金；通过设立产业基金、引入境内外战略合作伙伴等方式，筹集不低于200亿元用于资本投入的社会资金，在此基础上，带动不低于2000亿元的项目融资，并力争用3至5年，打造不少于2家总资产上千亿元的行业龙头企业。照“1+N模式”，整合了22家国有大企业的“巨无霸”的四川发展控股公司，承担起了充分发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，最大限度地发挥在四川省重大项目建设中的投融资平台作用。
3、北京：政府主导的公建私营网运分离模式
北京公建私营模式主要运用于城市轨道交通，在政府的主导下积极进行投融资主体多元化的改革，实现政府主导的公建私营网运分离模式。这种模式的融资结构是由政府和企业共同投资，明确界定项目公共性与经营性关系，政府对公共性较强的部分投资，不再对项目的经营性亏损负责，把地铁项目盈利部分凸显出来，吸引社会投资，进行特许经营。具体做法是在经营性项目符合城市发展规划和产业政策的前提下，政府与企业签订特许经营协议。由政府负责车站、轨道和洞体等土建工程投资，按招投标制度组织建设。企业通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责车辆、信号和一些流动资产的投资、运营和维护。项目建成后，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给企业，政府对其投入资产享有所有权而无对等的收益权，企业对政府投资享有使用权和收益权。同时，政府要根据企业所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核，采取相应的激励与约束措施。在项目执行过程中，如果企业发生违约事件，政府将有权收回企业对项目的经营管理权，处置企业投资。特许期结束后，企业无偿将项目全部资产移交给政府。
三、地方政府投融资平台风险形成的原因
平心而论，地方政府投融资平台的产生和发展有它一定的客观必然性，也是投融资体制创新的一种尝试。但是它的风险快速聚集也是不容易忽视的现实，这是由多种原因综合而成的：
第一个方面是地方财政捉襟见肘。1994年分税制改革取得了巨大的成功，中央财政收入的比重快速提高，基本实现了改革的预期目标，但是也出现了财权上收和事权下放的倾向。现在地方政府要做的事情很多，但是财源有限，先行《预算法》又不允许地方政府公开举债，因此地方政府就只好成立地方政府投融资平台，通过向银行贷款进行融资，并在贷款的过程中提供各种形式的担保，但由于按照现有的法规，地方政府对地方平台进行担保，实际上是一种违规行为，再加上一些地方政府自身的隐性负债已经比较严重，所以一些担保也不落实，从而导致风险聚集。
第二个方面是金融领域的原因，主要是商业银行的短存长贷。起初，地方政府投融资平台的贷款主要来自于开发银行。当时是地方政府求银行。在这种情况下，当时的国开行还可以和地方政府要一些有关财政经济的基本资料。但是，2009年当各家商业银行蜂拥而至，都来抢占这块市场以后，就变成了银行来求地方政府，要争这些项目，于是在这种情况下，银行就很难从地方政府那里获得足够的财政金融方面的相关信息。商业银行获取的信息有限，风险自然增大。并且，地方政府投融资平台所从事的基础设施项目建设周期都比较长，银行提供的贷款都是中长期贷款。原来开发银行属于政策性银行的时候，它拥有比较稳定的长期资金来源，因此，期限容易匹配。商业银行涌入这一领域以后，就很容易出现期限错配的风险。
第三个方面的原因与地方平台自身有关。最初，地方政府投融资平台主要是基础建设项目，相对集中一些。后来，由于从商业银行贷款比较容易，于是一些地方政府就发现这是一条捷径，想做什么事情，就成立一个平台公司，去银行贷款。这样，就使得平台业务泛化。其结果，一些本来可以由民营企业去做的事情也统统由地方政府平台来包办代替了，所以对民营企业投资有明显的“挤出效应”。此外，地方政府由于摊子铺得比较大，比如有一些地方有十来家平台公司，但政府的财力有限，于是就“撒胡椒面”，导致单个平台的资本金不足，使得平台自身的抗风险能力降低，再加上一些地方政府的投融资平台的治理结构不健全，公司高管很多是由政府官员转行过来的，管理水平、经营水平都有一定的局限，所以导致地方平台的风险不断聚集。