浅谈基层民行检察“一体化办案机制”的运用
蒋教佳
按照现行法律的规定，同级人民检察院不能够对同级人民法院做出的生效裁判直接提起抗诉因此，造成了基层人民检察院民事行政抗诉工作不饱和的现象；同时，基层人民检察院民事行政检察人员存在数量少和素质较低的现状。这两大突出问题在很大程度上制约了基层人民检察院民事行政检察工作的有效开展。通过推行检察工作一体化机制，能够在现有法律框架之内，及时有效地解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和以及优秀民行检察人员匮乏这两大突出问题。
我国目前正处于经济转型期、社会转轨期，人民内部矛盾凸现，大量社会矛盾和问题所涉及的利益协调、权益保障、矛盾调处大多以诉求表达的方式进入司法领域。虽然在过去20多年的时间里,法制建设成果辉煌,但依然存在着许多方面的问题，由于市场经济在某种意义上是法治经济,法律作为调控和维护市场经济秩序的重要手段,必须维护自由、平等、公平竞争的市场秩序。而民事行政检察这一具有中国特色的法律监督制度，直接关系到维护社会主义市场经济秩序,保护公民、法人的合法权益,同时影响着社会对司法机关的整体评价，对于促进司法公正、构建和谐社会有着举足轻重的作用。笔者拟就目前基层检察院民事行政检察工作存在的两大突出问题以及在检察工作一体化机制框架内如何改进基层检察院民行检察工作的途径与措
施作如下思考。
一、基层民行检察工作存在的两大突出问题
一是工作不饱和，线索来源渠道不畅。在民事行政检察监督工作中，按照现行法律的规定，同级人民检察院不能够对同级人民法院作出的生效裁判直接提起抗诉，只能够通过上级人民检察院提起抗诉。因此，上级院办理的案件多于下级院，尤其是省院、市院等上级院受理案件数量多，任务重，而基层院受理案件少，任务不饱和。目前基层检察院民行检察工作中普遍存在坐堂办案的状况，因此，仅仅依靠当事人的申诉而被动启动提抗程序，势必造成案件线索来源少，不利于对当事人的权益进行有效的保障。
二是人员数量和素质上不能够满足目前工作的需要。首先是在当前基层检察机关普遍存在“案多人少”的现状，而刑事案件发案率又逐年升高，在这样的情况下，多数基层人民检察院不得不将有限的警力向刑检部门倾斜，从而导致了基层人民检察院民行检察队伍不断萎缩，以笔者所在的黄山市检察系统为例,全市从事民行检察工作的干警仅仅10余人,有几个基层院民行干警仅1人,同时民行干警年龄普遍偏大,40岁以上的民行干警比例不足20%，民行工作难以有效开展。其次，目前基层检察院民行检察人员中，受过民商法、行政法以及民事诉讼法、行政诉讼法等专业训练的，所占比例很小，总体专业水平不高，尤其是缺少既懂法学理论，又精通司法实践的专门人才。同时，忽视民行检察业务的特殊性和重要性的现象也在一定程度上存在。某些单位的领导对民行检察工作重视不够，对民行检察人
员进行的专门培训和教育不够。这也是基层检察院民事行政检察队伍业务水平总体不高的原因之一。由于民事行政检察人员的个人水平不高，难以发现生效的民事行政裁判中是否存在程序和实体方面的问题，从而不能够熟练适用法律，准确把握提抗的标准。因此，基层人民检察院的民事行政检察工作在解决了前些年“不敢抗”的问题后出现了“不会抗”的尴尬局面。 二、检察工作一体化机制运用可有效解决两大问题 在民行检察工作中推行一体化机制的法律依据是我国现行《宪法》第一百三十二条：“上级检察院领导下级检察院的工作”。其目的是通过整合上下级检察机关民行检察干警人力资源，达到提高提抗、建议提抗水平，确保办案质量。
检察工作一体化机制的概念从字面上理解，是指按照司法管辖的需要划分为不同层级、不同类别、不同区域的各个检察机关，以及组成检察机关的最基本“要素”——检察官，相互之间应该形成上令下从、相互协调、关系密切的统一的有机整体。其总体要求是“坚持在各级党委领导和人大监督下，依据宪法和法律规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的检察工作一体化机制。强化上级检察院对下级检察院的领导关系，下级服从上级，上级支持下级；加强各地检察机关之间的工作协作，互通情况，加强沟通，相互支持与配合，形成合力；促进全省检察机关结成运转高效、关系协调、规范有序的统一整体，充分发挥法律监督整体效能。”
通过检察工作一体化机制的总体要求的实现，我们认为，
可以在既要兼顾下级检察院的工作量，又要实实在在地处理申诉案件，提高工作效率，且在不能够依靠等待修改立法来及时保障申诉人权利的同时，探索建立更加合理的工作机制，在现有法律框架下就能够找到一条解决基层人民检察院民事行政检察工作两大突出问题的途径，可以收到事半功倍之效。 （一）“上令下从”——缓解上级院压力
从理论上讲，我国检察机关具有独立于行政机关和审判机关的特定地位，上下级检察机关是领导与被领导关系，检察官具有相对独立性的同时还具有职务的继承性，因此，是可以将其组成统一组织体的。可以这样设想，对于不服维持一审裁判的二审案件的民事行政申诉案件，由二审法院的同级人民检察院安排一名检察官，和一审人民法院的同级人民检察院的检察官进行联合办案，以二审法院的同级检察院的名义办理申诉案件，对于符合抗诉条件的，直接提请抗诉，对于不符合抗诉条件的，以二审法院的同级检察院的名义直接息诉疏导。也就是说，在不服二审法院维持一审裁判的民事行政申诉案件中，一审法院的同级人民检察院的民事行政检察官可以办理这类申诉案件，但不是以一审人民法院的同级人民检察院的名义办理，而是以上一级人民检察院的名义办理，审查决定的法律后果均由上一级人民检察院承担。
这样，通过整合上下级民行检察部门办案资源，推行民行检察办案一体化机制，能够进一步理顺上下级民行检察部门关系，共同办好建议提请抗诉、提请抗诉以及抗诉案件。 如安徽省黄山市人民检察院打破级别管辖与辖区界限，由
市院检察长任命各县(市)区院民行科科长为市院助理检察员，赋予他们独立办理二审案件的权限，并报市中级人民法院备案，建立了“以市院为主体，县院为协助，省院指导把关”的办案体制，该院通过推行民行检察工作一体化机制，提请安徽省人民检察院院抗诉的案件支持率，明显得到提高。这样就实现办案重心下移，既有效解决基层人民检察院民事行政检察工作不饱和的现状，又缓解了上级人民检察院民事行政检察人员超负荷工作的困难，还缩短了办案周期，提高了效率。 （二）“内部整合”——拓宽基层院案源
通过加强民事行政检察部门与其他有关内设机构的协作配合，可以大大拓宽案件的来源渠道和提升办案质量。如侦查部门在查办审判人员职务犯罪的过程中发现有枉法裁判的情况，应当在侦结后及时反馈给民事行政检察部门，从而可以增加案件线索来源和提高审判监督工作的质量。同样，民事行政检察部门在办理申诉案件的时候，发现有审判人员涉嫌职务犯罪案件的线索，可以按照规定进行初查、侦查，或经检察长指令移送并配合侦查部门查办。
如浙江省绍兴市人民检察院建立的诉讼监督与查处司法腐败互动工作机制很值得我们借鉴。该院将以往仅强调对事的监督转变为对人、对事监督并重，既要抗诉纠错，维护当事人的合法正当权益，又要注重发现、查处司法不公背后的职务犯罪行为。通过查处司法腐败来增强民行诉讼监督权威和实效，充分发挥民行检察部门熟悉民行诉讼规律的优势，注意分析、发现司法不公背后的职务犯罪线索，强化对审判人员职务犯罪的