以广州金丝带特殊儿童家长互助中心为例探析政府对非营
利组织管理缺失问题
[摘要]近年来，随着社会的不断进步，非营利组织也有了新的发展。尤其在经历了汶川地震后，非营利组织被社会大众所了解，其覆盖面广、灵活性强的特点被社会所赞赏。但在实际的发展过程中，非营利组织却面临这很多问题，其中最严重的是登记成立于免税资格认证两个方面。本文从非营利组织登记成立难与免税资格认证难，来展开研究，并通过之前在社会上掀起“非营利组织免税讨论”的“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”为例子，从中发现政府在非营利组织管理中的不足。结合法律、管理学、社会学等研究方式，对政府在管理过程中的不足提出建议。
[关键词]非营利组织；登记成立；免税资格；政府管理
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目 录
一 研究综述 .............................................. 3 （一）研究背景 ......................................... 3 （二） 研究意义 ........................................ 4 （三） 文献综述 ........................................ 4
1 国内研究动态 ..................................... 4 2 国外研究动态 ..................................... 6 （四） 研究方法 ........................................ 6 （五） 创新 ............................................ 7 二 非营利组织概念 ........................................ 8 三 非营利组织成立与税制制约 .............................. 9 （一）成立制约及其弊端 ................................. 9 （二）免税制度制约及其弊端 ............................ 10 四 非营利组织成立与税制弊端产生的原因 ................... 10 五 政府在非营利组织管理中存在的不足 ..................... 12
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六 改进政府在非营利组织工作的建议 ....................... 14 总结 .................................................... 15 参考文献： .............................................. 16
一 研究综述 （一）研究背景
随着中国社会的不断发展，社会组织自下而上也不断发展改革。这种发展改革是激动人心的。在2008年汶川地震中，众多的非政府、非营利性质的组织出现在救援前线，使得一度默默无闻的NGO、NPO开始为国人所了解，并各自吸引了一批新的力量。根据《中国慈善发展报告（2013）》数据显示，2012年全国共有49.2万社会组织，比2011年增长了3万个 ，就广东省而言，2012年共有依法登记成立的社会组织就有37333个 。而近期十八届三中全会的召开和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下称“《决定》”）中关于社会组织改革决定的提出，以及《广州市社会组织管理办法》（以下简称“《办法》”）的即将颁布，更为非营利组织的成立与发展提供了机遇。
根据大多数学者估计，我国社会组织数量应该在100万至150万之间。造成这种情况是因为现行的申请登记成立制度存在严重的制约——根据现有的《社会团体登记管理条例》第九条规定，申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。这里有两个条件不容忽视，一是需要有业务主管单位，二是要业务主管单位通过后才能到民政部（局）去申请。而在现实中很多业务主管部门为了避免麻烦，常常不愿接受挂靠，就算找到了业务主管部门，民政部门也有自由裁量权，可以拒绝申请，所以这使得很多草根NGO只能隐匿于市井之中，不仅使得这些公益
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组织拿不到免税资格，更面临着被取缔的风险。
“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”（以下简称“金丝带”）前身为“广州市癌症患儿家长会”，成立于2006年6月30日，是由广州几家主要医院的十几名癌症患儿家长参与组建的民间互助组织，该组织与2011年10月正式注册并更名为现在的“广州金丝带特殊儿童家长互助中心”。2012年，由于申请免税资格失败，他们在微博上发出“想要取得免税资格”、“急求资格取得指导”的求助信息，一时间引起国内各大媒体、学者的讨论和普通民众的关注。由于社会的广泛关注，使得金丝带在2013年5月底获得了免税资格。根据广州市民政局2014年1月8日对外公布的数据可得知，广州市自２０１２年５月起全面铺开社会组织直接登记，截至２０１３年底，共有社会组织５９６７个（含备案６９５个），实际登记数量比２０１２年增加了１１％。其中社会团体２６０５个、民办非企业单位３３５５个、非公募基金会７个。
因此，通过对金丝带的研究，对发现政府在非营利组织管理中存在哪些缺失有着重要的意义。
（二） 研究意义
非营利组织发展不仅关系着学界领域对非营利组织完善的研究，更关系着我国和谐社会的构建。随着十八届三中全会的召开，非营利组织的发展越来越具备宏观和微观的机遇。加之十八届三中全会后，《决定》中有利于非营利组织改革决定的发布，更为社会组织的发展提供了机遇。目前学界对非营利的发展更多的集中于宏观方面，很少从某一个具体的非营利组织出发，以小见大，找出更切合实际的问题与解决办法。而欧美国家虽在非营利组织发展上有完善办法与措施，但我国的非营利组织发展从根本的发展土壤上就与欧美国家不同。鉴于此，本文选题以“金丝带”生存状况为例希望从中找出丰富非营利组织发展研究与实践。
（三） 文献综述 1 国内研究动态
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党和国家非常重视非营利组织的发展，特别在十八届三中全会后，对于中国社会的改革更加逐步向前推进。在《决定》中有关“慈善捐助的税收减免制度”、“公益慈善组织的注册问题”和“政府购买服务”等内容的涉及，给未来非营利组织的成立发展带来了新的机遇。《决定》中提出，要“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织”，成立时“直接依法申请登记”。而对于非营利组织税收问题，《决定》指出“完善以税收、社会保障、转移支付为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度。建立公共资源出让收益合理共享机制。完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用。”从这两处决定中不难看出，中央对于改进非营利组织管理有着深远而又坚定的打算。
俞可平在《中国公民社会：概念、分类和制度环境》中指出非营利组织属于民间组织，因为民间组织是指“作为公民社会主体的民间组织,指的是有着共同利益追求的公民自愿组成的非营利性社团。” 民间组织具有：非政府性、非营利性、相对独立性和自愿性。民间组织的这种特性极大的促进了社会的和谐发展，也为政府解决了诸多难以解决的问题。非营利组织也正是具有此种特性，其存在正是为了解决诸多政府涉及不到的社会范围做出了重大的贡献。文中指出我国现存的制度环境中存在着“宏观鼓励和微观制约”、“分级登记和双重管理”、“多头管理”和“制度剩余和制度匮乏”等问题 ，但没有具体分析成立制约因素中成立条件，而且对于税收这一重大问题也没有做出具体的说明。
国家税务总局政策法规司课题组的《非营利组织税收制度研究》中通过对各国税收政策做出比较发现我国 的非营利组织制度存在缺陷的表现在“税收征管严重失控”、“税收支出被滥用”、“捐赠扣除制度弊病严重”和现存财政政策“不能适应非营利组织商业化运作趋势的需要” 。其文中也分析了存在这些问题的原因是：（一）非营利组织组织社会功能越来越重要，在社会发展中对于政府不能涉及的领域都做出了突出贡献。而且非营利组织的自我意识逐渐增强，政治意见不断通过各种渠道发表，并引起了社会的广泛关注；（二）课题组研究也发现我国现行的非营利组织税收制是1994年的产物。虽在近年又出台各种税收政策，但不难看出这些政策的框架和理念基
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