益恶化的关头，政府不得不在把“文化大革命”进行到底的政治前提下，借助“抓革命、促生产”的口号来挽救濒于崩溃的国民经济，借助批判孔子运动来重振旗鼓计划生育工作。1970年2月周恩来在全国计划会议上提醒人们：“七十年代人口要注意计划生育”。同年6月周恩来指出：“计划生育属于国家计划问题，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口增加都计划不了，还搞什么国家计划！”自此，人口计划便正式纳入第四个五年国民经济发展计划中，分别城乡规定人口自然增长率指标，作为人口控制的目标。到1971年7月国务院在一个批示中，强调指出：“除人口稀少的少数民族地区和其他地区外，都要加强对这项工作的领导，深入开展宣传教育，使晚婚和计划生育变成城乡群众的自觉行为。”这是一项在全国城乡范围内普遍推行计划生育的政府召示。为了落实在行动中，必须加强组织建设，1973年国务院计划生育领导小组成立，各地区亦相应建立计划生育工作机构，牵动亿万个家庭的计划生育活动便在全国开展起来了。由于当时实行计划经济体制，实行计划生育无疑是为了使人口发展计划与社会经济发展计划相适应，“有计划地增长人口”也就顺理成章地确定为我国既定的人口政策。鉴于计划生育的核心问题是控制人口过快的增长，这必然涉及到结婚与生育的早晚、生育之间的间隔长短以及每一个具有生育能力的夫妇的生育数量问题。在计划生育工作实践中，根据必要性和可行性相统一、宏观国家利益和微观家庭利益相结合的原则，逐步明确了计划生育的政策要求。1973年形成“晚、稀、少”的方针，1974年末在中共中央转发河北省《关于召开全省计划生育工作会议的情况报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。1978年10月中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，具体提出一对夫妇生育子女数最好一个最多两个和生育间隔三年以上的要求。其后，在人口政策的表述上，科学而全面地概括为“控制人口的数量，提高人口的素质”。相应地，计划生育中的“晚、稀、少”，发展为“晚婚、晚育、少生、优生”。至此，我国已形成了明确而全面的人口政策和计划生育的具体政策，并一直执行到1980年秋初。 自70年代初开始截止1980年，是我国形成人口政策和以“晚、稀、少”为中心的计划生育具体政策的年代；是全面推行计划生育工作的年代；在措施上提倡以避孕为主；在工作方法上强调国家指导和群众自愿相结合的原则；在宣传上已逐渐从保护妇幼健康等需要触及到人口压力的深层原因里去。这个时期的计划生育工作，取得了显著的成绩。全国总和生育率由1970年的5.812下降到1980年的2.238，净增人口数由2321万降至1163万，自然增长率由2.88%大幅度下跌到1.19%。当然，净增人口数和自然增长率跌落，除主要归功于计划生育的成果外，还与正经历自然增长低谷有关。七、1980年秋至1984年春——计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩 1980年9月第五届全国人民代表大会第三次会议上，国务院
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正式宣布调整计划生育政策，要求代表审议。指出：“国务院经过认真研究，认为在今后二三十年内，必须在人口问题上采取一个坚决的措施，就是除了在人口稀少的少数民族地区以外，要普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，以便把人口增长率尽快控制住，争取全国总人口在本世纪末不超过十二亿。”其后不久，中共中央发表了关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信，号召党团员带头执行新的计划生育政策。公开信除反复强调普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子的迫切性外，也提到“某些群众确有符合政策规定的实际困难，可以同意他们生育两个孩子。但是不能生三个孩子。对于少数民族，按照政策规定，也可以放宽一些”。公开信重申推行计划生育要以思想教育为主，“坚决不干强迫命令违法乱纪的事，也劝说别人不干强迫命令违法乱纪的事”。1980年计划生育政策的转轨，可以归纳为以下三点：（1）“提倡一对夫妇只生育一个孩子”已经不是原来意义上的“提倡”，因为在70年代后期，在计划生育工作中也曾提出过“一对夫妇生育子女数最好一个”的号召，并且是经中央批转同意的，这才是名符其实的“提倡”的含义。1980年的“提倡”，实际上变成了除有特殊困难者外，一对夫妇只能生育一个孩子的政策，或简称一孩政策；（2）从70年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子，城乡无一例外；（3）70年代，政府对少数民族地区采取不宣传和提倡计划生育的政策，1980年则改为实行比汉族为宽的计划生育政策。
第七时期，1980年秋至1984年春——计划生育政策由晚稀少向一孩紧缩
1980年规定的新政策在城市虽然还具有可行性，但如果客观地考察一下城市自70年代初推行计划生育以来总和生育率逐年下降到1980年1.15的事实（注：1980年的生育是在晚稀少生育政策指导下实现的。城市总和生育率1977～1980年分别为1.57、1.55、1.37和1.15；新政策限制下的1981～1984年分别为1.39、1.58、1.34和1.22。），就不难得出结论，即便政策上允许生两个孩子，也能做到基本上生一个，在城市地区规定新政策的必要性就不能不让人产生怀疑。新政策在农村的贯彻阻力重重，广大农民群众以种种不正常的办法相抵制，对立严重的地方还出现了恶性事件；工作中强迫命令时有发生，违法乱纪多有出现，干群关系异常紧张，极大地损害了农民家庭的利益。新政策在农村执行的结果，事与愿违，向着相反的方向转化。农村在晚稀少生育政策指导下的1980年总和生育率已下降到2.48，调整为新政策后的1981—1984年总和生育率，则分别为2.91、3.32、2.78和2.70。也就是说，这几年农村育龄妇女的生育水平超过或接近3个孩子，说明新政策在农村不具备可行性，由于我国人口70%以上在农村，计划生育政策是否成功，关键是看农村能否贯彻执
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行。
新政策的制订，是以本世纪末将人口控制在12亿以内的目标为根据的，公开信的第一句话就讲“为了争取在本世纪末把我国人口总数控制在十二亿以内，……提倡一对夫妇只生育一个孩子。”本文作者在14年前曾经测算过，如果将总和生育率控制在1.5，本世纪末也要超过12亿，说明公开信中所说的“提倡”，确实是除特殊困难者外，实行只能生一个孩子的政策[31]。为了把人口控制在12亿以内，在制订人口规划时，曾要求“力争在1985年把人口增长率下降到5‰，在本世纪末以前做到不增不减。”这就是人们通常所说的本世纪末实现零增长目标。在1980年已认识到我国年龄结构演变即将出现生育高峰的情况下，企图用“一孩”去削平生育高峰，强行压抑人口年龄结构对生育的惯性作用，其不具可行性是明白无误的。有的地方为保证人口规划的实现，计划生育政策严而又严，以致怀第一胎就强迫流产。
应该指出，在提出新的生育政策时，农村经济体制改革对农民家庭生育行为产生什么样的影响，会给农村计划生育工作带来多大的困难，一时尚难看清。其后的农村改革实践说明，在一定时期内它增加了在农村控制人口、推行计划生育的难度。农村体制改革，弱化了集体经济生产职能，恢复和强化了家庭经济生产职能，弱化了集体分配，强化了家庭自主分配。农村家庭成为从事经济活动的自主的基本单位，同时又是生育的基本单位。两种社会生产溶为一体，顺理成章的是，家庭生育行为、生育模式、生育性别偏好等，在没有外来难以抗拒的强力干扰下，将取决于家庭从事经济活动、发家致富的需要。在粗放型即劳动密集型技术经济发展阶段，强体力劳动成为家庭经济生产的顶梁柱。因此，增殖人口，适当扩大家庭规模，性别偏向男性，就成为现阶段家庭经济生产职能的内在要求。而国家在宏观人口控制和微观生育政策上却步步抽紧，在经济文化还很落后的农村普遍要求一对夫妇只生育一个孩子。这样，宏观与微观各自向对立两极转化，矛盾尖锐化就是不可避免的了。正是基于这一最深层的原因，新的生育政策在大部分农村地区很难贯彻落实。基层计划生育干部夹在中间，或则不择手段，强制推行，结果不少地方出现了强迫命令甚至违法乱纪，粗暴对待群众的现象，党群、干群关系严重对立；或则深感在农村推行只生一个孩子的政策太脱离群众，干脆撒手不管，放任自流，反而助长了多胎生育。
其实，新政策执行还不到一年，农村广大群众对新政策的强烈抵制已反馈到上层领导。党中央和国务院采取了实事求是的态度，认为有必要对农村的计划生育政策进行重新研究。1981年9月中共中央书记处召开第122次会议，指出应当“制订一个为广大农民能够接受的比较坚定的长期的政策，使党的计划生育的方针政策和多数农民取得一致。只有这样，计
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划生育工作才能开展下去。”会议对农村计划生育政策放宽到什么程度，提出两个方案：一是提倡一孩，允许生二孩；二是提倡一孩，照顾有实际困难的可生二孩。后来经过征求意见，采取第二个方案；并形成11号文件。但是，文件没有明确哪些情况属有实际困难。同年10月，中央批转全国计划生育工作会议纪要，纪要中列出照顾二孩的十种情况。根据国家计划生育委员会的测算，全部按十种情况生育二孩，也只占到5%，实际上并未能真正解决农村生育的实际困难，仍在继续执行1980年的一孩政策，直到1984年春。其后果上面已作了分析，不再重复。
第八时期1984年至1991年——完善计划生育政策形成各地方计划生育条例
鉴于一孩政策在农村陷入窘境，难以为继，再也不能拖延下去了。1984年4月以中共中央批转国家计划生育委员会党组《关于计划生育工作情况的汇报》即7号文件名义，宣布对政策进行调整。批示要求“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上”，继续提倡生一个孩子。“同时要进一步完善计划生育工作的具体政策”，其主要内容包括：在农村适当放宽生育二胎的条件；严禁超计划外二胎和多胎；严禁生育问题上搞徇私舞弊和不正之风；人口在一千万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，个别可生育三胎，不准生四胎。人们通常把上述具体政策形象概括为“开小口、堵大口、煞歪口”的方针。关于在农村如何做到开小口、堵大口，有效地控制住我国人口的过快增长，国家计生委在全国有计划地设置试点县，进行实验，以便分别不同情况，总结试点经验，分类指导和完善农村计划生育政策。其实，就在发布7号文件前，就已经吸取了山东省开小口、堵大口的行之有效的经验，即在符合一定条件下，允许农村独女户夫妇再生一个孩子的办法。中央肯定了这一经验，1986年5月中发[1986]13号文件指出：“实行计划生育、控制人口过快增长的关键，是从实际出发，制订出经过教育，绝大多数群众能够接受的有利于控制人口增长的政策。”同年12月，中央领导再次明确指出，农村应该有个长期、稳定、得到多数农民支持的计划生育政策，除过去规定的一些特殊情况可以生育两个孩子外，要求生育第二胎的独女户，间隔若干年后可允许生二胎。中央7号文件及其后发布的有关文件的基本精神是完全正确的。作者认为：
第一，完善计划生育政策是为了使政策建立在全面认识我国国情的基础之上，既要考虑宏观控制人口的战略利益，又不能漠视微观家庭合理的生育要求，力求使生育数量政策在加强计划生育工作的前提下，大体接近或符合宏观与微观利益都能接受的结合点上；第二，完善计划生育政策不是放松计划生育工作，而是使推行计划生育工作具有更广泛的群众基础，
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得到多数群众的拥护，为进一步加强计划生育工作开辟道路；第三，完善计划生育政策不是鼓励人口的增长，其出发点是为了更有效地控制人口的增长。开小口同堵大口、煞歪口是一个完整的政策体系，不能片面地理解为开小口的政策。
中央7号文件下达后，不少干部还不能放开手脚，认为是“钢铁指标、豆腐办法”。这里有思想认识问题，也有指标过紧的问题。尤其是一些地方领导干部，把是否完成国家计生委下达的12亿的分配指标，看成是否和中央保持一致的原则问题，使下面不敢越雷池一步。多数地区以完成数字指标取代落实完善政策的现象难以消除。而指标过紧又与12亿以内人口目标未随政策完善而作相应调整有关。这就需要松开“12亿以内”的“绑”调整为具有灵活性的12亿左右，以利于政策的完善，避免互相掣肘。
7号文件下达后，各省、自治区、直辖市都在认真结合当地社会、经济、资源、环境和人口发展态势以及计划生育的实际控制能力，完善计划生育的具体政策。在这个过程中，1986～1988年全国出生率回升，围绕回升的原因，学术界、有关部门乃至中央决策层都存在着不同认识。中央在有关会议上反复强调7号文件下达后计划生育工作取得了很大成绩，国家计生委和不少学者则从育龄妇女年龄结构和初婚人数增长来说明出生率回升的主要原因，当然工作中的问题如晚婚比例下降和对完善政策不理解而放松工作力度也在一定程度上助长了出生人数增多。由于认识不一致，对完善政策动摇不定，如不及时纠正，就有可能重蹈复辙。为此，国家计划生育委员会于1988年3月向中央呈递《计划生育工作汇报提纲》，中央政治局常委会讨论了计划生育工作，并原则同意“汇报提纲”，在纪要中明确：“我国计划生育工作的现行政策是：提倡晚婚晚育、少生优生，提倡一对夫妇只生育一个孩子；国家干部和职工、城镇居民除特殊情况经过批准外，一对夫妇只生育一个孩子；农村某些群众确有特殊困难，包括独女户，要求生二胎的，经过批准可以间隔几年以后生第二胎；不论哪一种情况都不能生三胎；少数民族地区也要提倡计划生育，具体要求和做法可由有关省、自治区根据当地实际情况制定。”并且指出：“上述政策，是今后相当长的时期内必须坚持贯彻执行的。要保持这个政策的稳定，以利于控制人口。”纪要强调把计划生育政策建立在既坚定而又可行的基础上，这是中央的决策，明确指出近两年人口出生率回升不是现行政策造成，并要求统一思想认真执行现行计划生育政策。
1990年第四次人口普查初步结果公布后，我国总人口已达11亿3000余万人，比原先估计的要多1000多万，说明在两次人口普查期间平均每年出生漏报达100余万人。到本世纪末，总人口逼近13亿已成定局。面对严峻的人口发展态势，从紧修正现行计划生育政策的思潮重又泛起。国家有关部门以及学术界不少专家强调，我国现行计划生育政策本身就是
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