政府收支分类改革
第一节 概述
一、政府收支分类的概念
政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次的划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预决算、组织预算执行以及预算单位进行会计明细核算的重要依据。
二、政府收支分类改革的原因和必要性
1、现行的政府预算支出科目，与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。
大家都很熟悉，现行支出大类科目排在前5位的分别是基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、流动资金，从这5个支出科目的设置和排列在财政支出大类前5位的顺序，可以明显的看出，这5个科目具有很强的生产建设型财政和政府主导市场的计划经济色彩，与当前市场经济条件下，市场在社会资源配置中起主导作用以及政府提供公共服务、弥补市场缺陷的职能转变不相适应。我们原来的支出大类科目主要是按经费性质设置的，也就是把政府各项支出划分为行政费、事业费、基建支出等。这种分类方法有一个优点，就是便于财政资金的切块分配管理。同时，它也有一个很大的缺点，就是反映不出政府履行某项职能总共花了多少钱。比如，我们想完整的了解政府对教育方面完整的投入情况，就必须在现有的科目体系中，将教育支出，加上分布在基本建设支出、科技三项费、企业挖潜改造支出、其他部门事业费、行政事业单位离退休支出、其他支出等等科目中，用于教育方面的支出全部加总起来才能得到。在这种情况下，我们的预算科目体系确实存在“外行看不懂，内行说不清”的问题。也就是说，现行的支出分类，不能直观、明晰地反映政府各项职能活动，不能体现市场经济和公共财政的基本要求。除此之外，从政府的角度讲，这种不能集中反映政府职能的支出分类方法，对合理转变政府职能、优化支出结构、进一步完善宏观调控等，都是十分不利的。
2、现行的政府预算支出科目不能清晰反映政府职能活动。
按照国际通行做法，政府支出必须通过两种分类反映。一种是反映政府职能活动的支出功能分类，如国防、外交、教育、卫生、社会保障等等；再一种，就是反映政府支出的经济性质和具体用途的支出经济分类，如工资、办公费、会议费、装备购置费等，支出经济分类体系是政府预算编制以及单位财务会计核算的重要依据。
3、现行的政府预算收支科目涵盖的范围偏窄，不能准确反映政府收支活动全貌。
现行的《政府预算收支科目》，只反映预算内收支和部分基金收支，没有包括应该纳入政府收支范围的财政预算外收支和社会保险基金收支，这就给政府收支的全面反映、总量控制、结构调整等带来较大困难。不利于综合预算体系的建立，不利于从制度上、源头上预防腐败。同时，财政管理的科学化和财政管理信息化相应受到制约。
4、现行的政府预算收支科目，与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。
目前，我国国民经济核算体系、金融统计核算体系都按国际通行标准作了改革。由于各方面原因，政府预算收支科目体系一直未作类似调整。受政府收支科目涵盖范围和分类标准的影响，我国财政统计口径与国外存在较大差别。在与国际间交流比较时，财政部门和国家统计部门每年要作大量的口径调整和数据转换工作。尽管如此，还是难以保证有关数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。据财政部介绍，世界银行、国际货币基金组织一再要求我国尽快进行政府收支分类改革。
三、政府收支分类改革的重要意义
进行政府收支分类改革，建立一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系，一是有利于全面、准确、清晰地反映市场经济条件下政府的收支活动，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率；二是有利于继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购等各项改革，增加预算透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败；三是有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流。
四、政府收支分类改革的主要内容：
新的政府收支分类体系遵循三个方面的基本原则：一是公开透明，二是符合国情，三是便于操作。按照这三个基本原则，新的政府收支分类体系主要包括三个方面的内容，即收入分类、支出功能分类和支出经济分类： （一）收入分类。
政府收入分类：将各类政府收入按其性质进行归类和层次划分，以便全面、准确、明细地反映政府收入的总量、结构及来源情况。
新的收入分类按照科学标准和国际通行做法，将政府收入划分为①税收收入、②社会保险基金收入、③非税收入、④贷款转贷回收本金收入、⑤债务收入以及⑥转移收入六个大类，这种分类办法，为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，现行收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。原来的一般预算收入、基金预算收入及社保基金收入和预算外收入等都统一纳入到政府收入分类体系，形成了一个既可以按一般预算收入、基金预算收入分别编制预算，又可根据需要统一汇总整个政府收入的统计体系。 ◆类、款科目设置
1、税收收入。分设20款：增值税、消费税、营业税、企业所得税、企业所得税退税、个人所得税、资源税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船使用和牌照税、船舶吨税、车辆购置税、关税、耕地占用税、契税、其他税收收入。
新科目取消了原农业税、农业特产税、牧业税科目，增设了其他税收收入款，农业税、牧业税取消后地方征收的尾欠在其他税收收入中反映。
2、社会保险基金收入。分设6款：基本养老保险基金收入、失业保险基金收入、基本医疗保险基金收入、工伤保险基金收入、生育保险基金收入、其他社会保险基金收入。
3、非税收入。分设8款：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其他收入。
4、贷款转贷回收本金收入。分设4款：国内贷款回收本金收入、国外贷款回收本金收入、国内转贷回收本金收入、国外转贷回收本金收入。
5、债务收入。分设2款：国内债务收入、国外债务收入。
6、转移性收入。分设8款：返还性收入、财力性转移支付收入、专项转移支付收入、政府性基金转移收入、彩票公益金转移收入、预算外转移收入、上年结余收入、调入资金。 ◆项、目两级科目设置 1、税收收入
税收收入款类下设置项、目两级科目，如增值税款级科目下面设置了“国内增值税”、“进口货物增值税”和“出口货物增值税”三个项级科目，其中“国内增值税”下面又设置了“国有企业增值税”、“集体企业增值税”、“股份制企业增值税”、“ 联营企业增值
税”、“港澳台和外商投资企业增值税”、“私营企业增值税”、“其他增值税”、“增值税税款滞纳金、罚款收入”、“福利企业增值税退税”、“软件集成电路增值税退税”、“三线搬迁增值税退税”、“民贸企业增值税退税”、“宣传文化单位增值税退税”、“森工综合利用增值税退税”、“其他增值税退税”、“免抵调增增值税”等16个目级科目。
又如，消费税款级科下面设置了“国内消费税”、“进口消费品消费税”和“出口消费品退消费税”三个项级科目。其中“国内消费税”项级科目下有设置了“国有企业消费税”、“集体企业消费税”、“股份制企业消费税”、“联营企业消费税”、“港澳台和外商投资企业消费税”、“私营企业消费税”、“其他消费税”、“消费税税款滞纳金、罚款收入”、“其他消费税退税”等9个目级科目。 2、社会保险基金收入
社会保险基金收入款类下设置项级科目，没有设置目级科目，主要是根据基金名称和收入形式设置的。例如“基本养老保险基金收入”款级科目下面又设置了“基本养老保险费收入”、“基本养老保险基金财政补贴收入”、“其他基本养老保险基金收入”三个项级科目。“失业保险基金收入”款级科目下面设置了“失业保险费收入”、“失业保险基金财政补贴收入”、“其他失业保险基金收入”三个项级科目。 3、非税收入
非税收入款类下设置了项、目两级科目。非税收入中的项级科目，在政府性基金中，是按照名称设置的，例如“养路费收入”、“煤代油基金收入”、“铁路建设基金收入”、“铁路建设附加费收入” 等；在行政事业收费中，是按照部门设置的，例如有“公安行政事业性收费收入”、“法院行政事业性收费收入”、“司法行政事业性收费收入”、“外交行政事业性收费收入”、“工商行政事业性收费收入”等。非税收入中目级科目，在行政事业性收费中，是按照收费名称分预算内外收入设置的，例如“交通行政事业性收费收入”项级科目下设置的“船舶登记费”、“证书工本费”、“船舶港务费”等目级科目。 4、贷款转贷回收本金收入
贷款转贷回收本金收入，是新增的科目，只是设置了款、项两级科目，没有目级科目。例如“国外贷款回收本金收入”款级科目下设置的“外国政府贷款回收本金收入”、“国际组织贷款回收本金收入”、“其他国外贷款回收本金收入”三个项级科目。 5、债务收入
债务收入款项科目的设置与原科目大致相同。
“国内债务收入”款级科目下，设置有“国库券收入”、“社会保险基金结余购买国债收入”、“向国家银行借款收入”、“其他国内借款收入”四个项级科目。其中，“向国家银行借款收入”项级科目下设置了“专项流动资金借款收入”和“其他借款收入”两个目级科目。“国外债务收入”款级科目下，设置有“向外国政府借款收入”、“向国际组织借款收入”、“其他国外借款收入”、“地方向国外借款收入”、“其他国外借款收入”项级科目，其中“其他国外借款收入”项级科目下设置有“对外发行债券收入”和“其他国外借款收入”两个目级科目。 6、转移性收入
转移性收入只是设置了款、项两级科目，没有目级科目。
（二）支出功能分类。
支出功能分类：就是将支出按政府主要职能活动进行分类。
建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。新的支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、172款和1152项。
类级科目综合反映政府职能活动， 如205“教育”支出。
款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；
项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“普通教育”下的“小学教育”、“初中教育”等等。
与原支出科目相比，新的支出功能分类主要有五个特点： 一是分类范围完整。
新分类涵盖包括财政预算内、预算外和社会保险基金在内的所有政府支出，从而改变了财政预算外资金长期游离于政府收支分类体系之外的状况。 二是分类标准规范。
即统一按支出功能分类，确保集中、直观反映政府职能活动。比如，过去政府用于教育方面的支出，分散在基本建设支出、企业挖潜改革资金、科技三项费用、教育事业费、行政管理费等好几类科目中。新分类体系对教育单独设类，可全面反映各项教育支出。 三是科目设置明细。
充分体现了预算细化、透明的要求。比如，210类“医疗卫生”下设置了“医疗服务”、“疾病预防控制”、“妇幼保健”、“农村卫生”等款级科目；在款级科目“疾病预防控制”之下又设置了“疾病预防控制机构”、“重大疾病预防控制”、“突发公共卫生事件应急处理”等社会各方面普遍关注的支出事项。 四是便于比较交流。
我国支出功能分类类级科目与国际货币基金组织（IMF）的功能分类类级科目在总体框架和分类原则是基本一致的。 五是充分考虑国情。
在支出功能分类级科目设置中，为了适应科教兴国战略要求，同时考虑目前我国科技经费管理的特殊需要，财政部单设了“科学技术”类科目；另外，为了更明细地反映政府经济活动，财政部将国际货币基金组织进行总体反映的“经济事务”科目，拆分为“交通运输”、“农林水事务”等几个大类。这些特殊处理充分考虑我国国情，为有关方面的管理与改革提供较大便利。
◆政府支出功能分类的基本内容 1. 类、款两级科目的设置
类、款两级科目主要按照政府职能设置，反映政府做了什么，政府具有哪些职能。支出功能分类的类、款科目主要是根据政府职能，由大到小、由粗到细分层次设置。其中类级科目反映政府主要职能，包括“一般公共服务”、“外交”、“国防”、“公共安全”、“教育”、“科学技术”、“文化体育与传媒”、“社会保障和就业”、“社会保险基金支出”、“医疗卫生”、“环境保护”、“城乡社区事务”、“农林水事务”、“交通运输”、“工业商业金融等事务”、“其他支出”和“转移性支出”，共计17类。款级科目反映政府履行某项职能所要从事的主要活动，例如，“文化体育与传媒”类级科目下面就设置了“文化”、“文物”、“体育”等。
（1）一般公共服务。分设32款：人大事务、政协事务、政府办公厅（室）及相关机构事务、发展与改革事务、统计信息事务、财政事务、税收事务、审计事务、海关事务、人事事务、纪检监察事务、人口与计划生育事务、商贸事务、知识产权事务、工商行政管理事务、食品和药品监督管理事务、质量技术监督与检验检疫事务、国土资源事务、海洋管理事务、测绘事务、地震事务、气象事务、民族事务、宗教事务、港澳台侨事务、档案事务、共产党事务、民主党派事务、群众团体事务、彩票事务、国债事务、其他一般公共服务支出。
（2）外交。分设8款：外交管理事务、驻外机构、对外援助、国际组织、对外合作与交流、
对外宣传、边界勘界联检、其他外交支出。
（3）国防。分设3款：现役部队及国防后备力量、国防动员、其他国防支出。
（4）公共安全。分设10款：武装警察、公安、国家安全、检察、法院、司法、监狱、劳教、国家保密、其他公共安全支出。
（5）教育。分设10款：教育管理事务、普通教育、职业教育、成人教育、广播电视教育、留学教育、特殊教育、教师进修及干部继续教育、教育附加及教育基金支出、其他教育支出。 （6）科学技术。分设9款：科学技术管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、社会科学、科学技术普及、科技交流与合作、其他科学技术支出。
（7）文化体育与传媒。分设6款：文化、文物、体育、广播影视、新闻出版、其他文化体育与传媒支出。
（8）社会保障和就业。分设17款：社会保障和就业管理事务、民政管理事务、财政对社会保险基金的补助、补充全国社会保障基金、行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业、其他社会保障和就业支出。
（9）社会保险基金支出。分设6款：基本养老保险基金支出、失业保险基金支出、基本医疗保险基金支出、工伤保险基金支出、生育保险基金支出、其他社会保险基金支出。
（10）医疗卫生。分设10款：医疗卫生管理事务、医疗服务、社区卫生服务、医疗保障、疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、农村卫生、中医药、其他医疗卫生支出。
（11）环境保护。分设10款：环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草、其他环境保护支出。
（12）城乡社区事务。分设10款：城乡社区管理事务、城乡社区规划与管理、城乡社区公共设施、城乡社区住宅、城乡社区环境卫生、建设市场管理与监督、政府住房基金支出、土地有偿使用支出、城镇公用事业附加支出、其他城乡社区事务支出。
（13）农林水事务。分设7款：农业、林业、水利、南水北调、扶贫、农业综合开发、其他农林水事务支出。
（14）交通运输。分设4款：公路水路运输、铁路运输、民用航空运输、其他交通运输支出。 （15）工业商业金融等事务。分设18款：采掘业、制造业、建筑业、电力、信息产业、旅游业、涉外发展、粮油事务、商业流通事务、物资储备、金融业、烟草事务、安全生产、国有资产监管、中小企业事务、可再生能源、能源节约利用、其他工业商业金融等事务支出。 （16）其他支出。分设4款：预备费、年初预留、住房改革支出、其他支出。
（17）转移性支出。分设8款：返还性支出、财力性转移支付、专项转移支付、政府性基金转移支付、彩票公益金转移支付、预算外转移支出、调出资金、年终结余。
2. 项级科目的设置
项级科目反映某活动下的具体事项，其项级科目的设置标准： （1）按职能设置
项级科目按照职能设置，如机关服务、小学教育、中学教育、高中教育、高等教育、中医医院、综合医院等。这类项级科目，着重于相关单位，如机关服务中心、小学、初中、高中支出的完整反映。比如，小学教育，我们将原来用于小学教育的基本建设支出、教育事业费等归集在小学教育项级科目下，就能反映某个小学的完整支出。同时也便于汇总统计全国的情况。
（2）按活动设置
项级科目按活动设置，以全国人大机关的支出为例：按中央预算管理方式，全国人大机关预