西安市行政中心建设代建管理的实践与思考
文章来源：局办公室 发布时间：2010-11-10 点击数：163
西安市机关事务管理局
西安市行政中心建设项目是经过国务院和陕西省政府正式批准的大型公建项目，包括市委、市人大、市政府、市政协、警卫及后勤管理服务中心共五个单独院落，加上市政务大厅、城市应急联动指挥中心和市民文化活动中心三个单建项目，共用地450余亩，总建筑面积42万余平方米，总投资18亿余元。2007年5月29日，政府授权的主管部门投资组织机构即行政中心筹建办公室正式挂牌对外办公；10月15日，行政中心破土动工；2008年年底，工程主体全部封顶；2009年10月，工程进入精装修阶段，室外绿化、景观、市政设施、道路等工程同时启动，目前已具备正式入住办公条件。行政中心项目建设，采取代建制管理模式。通过三年的具体运作，我们在代建制的实践中，探索和尝试具有西安特点的委托投资代建管理办法，为今后我市推广政府投资大型公建项目实行代建制积累了一些可供借鉴的实践经验。
一、联系实际，积极探索西安公建项目代建管理的新途径
多年以来，市政府财政性资金投资项目管理，基本上是沿袭传统管理模式，即财政拨款，建设单位组织实施，也就是“投资、建设、管理、使用”四位一体的运作模式。这种“自建式”投资运作模式，对于调动建设单位的积极性，加
快工程进度，保证基建任务的完成，曾发挥重要作用，但也存在着一些明显的弊端。主要表现在：一是建设项目责任主体不明,责任不清。项目的投资主体是政府，工作重心主要在项目立项、资金审批等前期环节上，在整个建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构真正代表政府来履行管理和监督责任，“各自为政，多头管理”。二是项目管理水平不高。行政部门或使用单位组建项目管理机构来组织建设，其管理人员往往缺乏全面、专业化的基建工作经验和专业技术知识。在规划设计优化、质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以达到专业化标准。三是容易造成投资失控。项目使用单位为了使用功能的增加而随意更改设计，然后向政府申请追加投资，结果使投资概算在追加中不断被突破，政府对投资项目的监管乏力，在法律层面上也缺乏追究责任的效力，项目使用单位、施工承包单位和监理单位等项目参与方都成了超投资、超标准的受益者。四是容易滋生腐败。现行的管理体制下，某些项目政府部门既做运动员，又做裁判员，缺乏有效的运作及监管机制，容易引发“暗箱操作”，在建设施工、材料设备采购等环节上容易出现腐败现象。
按照西安市委、市政府确定的原则，我们行政中心建设采取委托投资代建管理的模式，即代建制。代建制一般是指政府投资建设的项目，由负责项目建设的单位通过招标或委托等方式，选择、委托具有合格资质的专业化机构代行建设，对项目建设的投资、进度、质量和安全等方面进行全过程管理，竣工验收后移交给使用单位，类同于“交钥匙”工程。
2004年7月16日，国务院正式颁布实施了《关于投资体制改革的决定》，该《决定》的亮点之一就是将在全国范围内推行“代建制”。 2004年11月16日， 建设部出台了《建设工程项目管理试行办法》规范性文件，使得“代建制”这一特定的项目管理模式的具体操作有了一定的规范依据。我们通过对北京、上海、广州、深圳、青岛等地同等项目或其他社会公益建设项目进行实地考察调研，感觉各地在项目实施操作过程中，具体运作方式各有差异。总体而言，运作模式有三种：一是政府指定专业代建公司模式。由政府指定的项目管理公司，对指定项目实行代理建设，按企业经营管理。二是政府常设代建管理机构模式。由政府成立代建管理机构，按事业单位管理，对所有或部分政府投资实行代理建设。三是项目管理公司竞争代建模式。由政府设立准入条件，符合条件的均可参与项目代建的竞争，通过招标择优选择。三种模式各有利弊。西安市行政中心项目建设，存在着其鲜明的特点与特殊性：一是它是政府立项建设的行政办公场所，使用对象为市直党政机关和办事机构；二是项目前期运作政府财政零资金启动；三是所需建设资金基本上由原有资产处臵变现后支付。因此，在采用委托代建的方式方面，也必须按照项目的性质特点开展运作。
二、建章立制，确保项目代建管理健康平稳运行
西安市行政中心建设，是陕西省唯一的一个政府大型公
建委托投资代建项目。我们采取代建制的具体操作方法是，政府授权组成行政中心筹建办公室，对工程建设实施过程进行宏观管理和控制；通过考察，委托指定西安经发集团有限责任公司，具体组织实施行政中心建设项目投资代建工作。按照《西安市行政中心建设项目委托投资代建实施办法》，行政中心筹建办公室、项目业主（市机关事务管理局）与西安经发集团签订代建合同。合同中明确了投资代建的目的，规定了业主、筹建单位和代建单位职责、代建项目组织实施程序、投资控制与监督管理的相关内容，确定了投资代建的基本工作原则。通过签订代建合同以及制定委托代建实施方案的形式，确定了代建单位在实施代建过程中的建设主体地位和行政中心筹建办公室进行宏观管理、控制的职能，明确了双方的权利与义务，在工程造价控制、工程进度控制和工程质量控制三个重要环节上规范了工作程序。
以代建合同为依据，以代建组织实施办法为准则，以各项规章制度作保障，对推动工作起到至为关键的作用。在实际运作中，通过建立和完善配套工作规章制度，做到有章可循，有章可依。筹建办正式运作后，编制了《西安市行政中心筹建办公室工作制度汇编》，同时指导督促代建单位西安经发集团制定了《西安市行政中心合同管理办法》、《行政中心项目招投标管理办法》、《行政中心项目物资设备供应管理办法》、《行政中心项目工作流程》、《行政中心工程建设部管理手册》等一系列辅助性文件，并通过纪检、行政效能监察全程介入和审计部门先期介入，从程序上为行政中心建设项目健康安全平稳运行夯实了稳固的基础，提供了有效保障。
按照确定的代建管理程序，相应建立起内部激励机制和监督约束机制，实行交纳“风险抵押金”的办法，有效调动被监督单位和管理者个人廉洁自律的积极性，形成责任、风险共担的防范体系。通过设立履约保函，使经济风险约束机制落在实处，强化了代建单位资金管理使用、安全生产、质量建设的经济责任，对促进项目平稳运行，有效遏制“豆腐渣”工程和避免职能部门管理人员违规违纪问题起到积极作用。同时，通过实行节奖超罚，把代建单位的利益与节约成本、控制投资捆绑在一起，有利于提高投融资效能，防止在工程变更和投资追加过程中出现违背基本建设规律、个人拍板说了算的“长官意志”等非客观因素的问题和腐败问题的发生。
三、扬长避短，确保项目代建管理发挥最大效益
西安市行政中心采取委托投资代建，是一种探索与尝试，没有现成系统完整的经验与操作规范。考虑到行政中心项目建设不同于其他公共建筑项目的特点，我们在出台的《西安市行政中心建设项目委托投资代建实施办法》中，规定行政中心建设项目分两阶段实施：第一阶段是指项目的前期运作阶段，由筹建办负责完成，主要包括项目规划、征地拆迁；项目建议书、可行性研究报告的编制审批工作；建筑设计招标、初步设计、施工图设计工作；文物考古发掘、环境影响评价、地震灾害安全性评价等工作；协调办理项目规划用地许可证和土地使用证等工作。这一阶段的工作如果完全交由代建单位，在办事效能和综合协调方面会存在一定的缺陷，是代建单位力所不能及的，必须发挥政府综合管理机构的自