身优势，这也是不完全等同于同类城市做法的一个特点。第二阶段是指项目建设代建实施过程阶段。针对行政中心项目和西安的实际，采取直接委托的方式，选择符合具有国有性质的独立法人资格，具有与本项目相适应的资质和同类工程建设管理经验，具有与本项目相适应的建设管理能力和技术力量，具有相应的融资、投资能力等综合条件的专业化项目管理单位组织实施建设。代建单位负责组织完成的内容包括项目地质详勘、建设施工、施工监理、物资设备采购，直至项目竣工验收阶段的全部工作。在投资控制过程中，根据项目投资控制的需要，筹建办委托工程造价专业公司作为造价管理咨询机构，确定了事前、事中、事后全过程造价管理和控制的原则，具体分成四个阶段完成，即第一阶段的概算控制；第二阶段的预算造价控制；第三阶段的进度造价控制和第四阶段的结算造价控制。从执行情况看，总体上是按照程序进行。
行政中心建设项目在总体运行过程中比较平稳，体现出了显著的优越性，主要表现在：一是能构建起政府投资约束机制和多方利益制衡机制，在运行机制上最大限度发挥宏观管理与具体运作的协调性；二是能够有效减少管理环节和政府有关行政管理部门非正常因素的干扰，有效体现遵循基本建设客观规律，运用市场化管理手段，杜绝决策与运行过程中的盲目拍板等人为因素造成失误的问题；三是能够有效遏制政府投资项目中普遍存在的超规模、超标准、超预算问题的出现；四是能够有效提高政府投资效益和专业化管理水平；五是能够从源头上防治腐败并促进政府机关党风廉政建设。
四、正视问题，在总结经验中完善代建管理体制
从西安市行政中心项目目前运行全过程分析评价，采用代建制，由筹建办进行宏观管理与控制，其优越性是显著的，对推动项目平稳健康运行发挥出了积极有效的作用。但也不可避免地存在一些缺陷或实际问题，需要引起我们高度重视和深入思考。
（一）投资控制过程中的问题。一是代建单位由于融资的需要而发生财务费用，具体的融资方式和途径是代建单位的自身行为，委托投资建设方比较难以控制其运作，对项目融资产生的直接成本的控制有一定的难度。二是建筑材料价格风险在执行合同期间的技术处理存在缺陷。项目运行期间主要建筑材料价格变化较大，既存在大幅上涨，又有大幅下浮，因此产生的风险需要项目建设各方增强风险防范意识，充分考虑由此产生的影响，施工合同必须明确约定主要建筑材料价格控制风险条款，不能在投资控制上形成漏项。三是代建单位在材料设备认质认价过程中存在缺陷。筹建办确定的《关于甲供材及乙供进入认质认价的材料、设备、产品的选用原则》，明确乙方供应的材料、设备、产品质量和价格要由甲方确认，但目前代建单位的做法是一种材料选定几个品牌，而最终选定某一品牌的决定权却交给乙方，其结果是供应商或厂家将部分让利给与了乙方，而项目本身却没有因此而受益，投资控制在这方面造成缺失。
（二）项目管理方面的问题。一是施工组织实施计划制定工作相对迟缓不够细化，表现在代建单位与设计单位协作与配合等方面的缺陷，总体组织实施计划比较粗放，没有细
化到各标段、各分步分项工程的节点控制目标，筹建办在这方面相对缺乏针对设计单位和代建单位进行宏观管理的依据。二是代建单位在项目实施阶段的主体意识还不够到位，存在一定的依赖思想，在主观能动性方面发挥得不充分。行政中心项目建设规模庞大，系统工程复杂，组织实施过程中客观上存在一些超常规的作法，我们在现场实施宏观管理过程中发现，整个代建实施过程中，代建单位相对缺失现场决策机制，许多本应现场决策的问题不能及时解决，而是依赖筹建办拍板，使问题复杂化，影响工程的进度。三是后勤服务及物业管理等相关运营方先期介入不足。行政中心项目完成交付使用后，在建用结合方面需要相关使用单位、部门对整个项目的运营方面提出设计要求，在项目进入正式建设施工阶段应派员参与，熟悉各建筑设备系统的建设状况，提出合理化建议，参与专项方案的深化设计，并着手相关运营人员的培训工作。
（三）代建单位的收益问题。无论是各地市政府颁布的投资建设项目代建制管理办法，还是与代建单位签订的合同，都对代建单位收益问题进行明确规定。代建人收益来自于代建项目的管理费用（一般为投资概算的2-3%）和代建工程节余奖励两部分。但从实际情况看，管理费与代建服务费相比存在较大差异，管理费中不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，大部分优秀企业不愿参与代建。而工程节余奖励往往得不到，其中有工程节余谁来认可、如何兑现职责不清的原因，也有代
建单位在建设阶段介入，投资节余要靠工程管理来获得，难度较大的原因，同时还有使用人主观上不愿意工程有更多节余的原因。再者代建履约保证金远远高于代建费，也极大地限制单位参与代建的积极性。如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。是否可以采取投资节余奖励的办法，也应慎重研究。
（四）统一认识和部门协作的问题。目前，“代建制”工作推行起来还有一定难度，主要原因之一是一些管理部门、业主和社会上对建设项目“代建制”认识不足。一些管理部门和业主认为实施“代建制”以后，自己的权力受到了削弱；一些建设类企业，对代建单位应具有的功能、条件和人才还不是很清楚。因此，我们要加大对推行建设项目“代建制”的宣传力度，一是要通过各种途径向社会广泛宣传建设项目“代建制”的特点、优势、典型案例和取得的成效，使建设项目“代建制”逐步得到社会的认可；二是市政府要适时建立一些推进“代建制”工作的部门协调机制，进一步理顺部门关系。代建制的推行，涉及到发展改革、财政、规划和建设、土地、审计以及项目上级单位等许多部门，只有这些部门之间认识一致、加强沟通、协作配合，才可能保证代建制的顺利实施。三是组织管理部门及建设管理人员的培训和学
习,提高业务能力和水平。
上述问题是我们在行政中心项目运行过程中发现和遇到的不容忽视、不可回避和亟待解决的实际问题，也是困扰与影响整个项目组织实施进程效果的现实问题。其中有些地方可以总结完善和改进提高，有些地方则需要在实践中进一步完善。例如：代建制的管理机构设臵如何设臵，长期的还是临时的？代建单位的资质由谁来认可，标准是什么？项目法人制在代建实施过程中如何体现？代建单位何时介入？代建制的激励和制约机制如何才能发挥最大效益？如何进一步处理好与代建单位的工作关系，更好地体现与实现投资方的意图等等。总而言之，代建制是新兴的制度创新，必须在实践中继续丰富和发展。在今后的发展中，我们必须立足节约资金、提高效益、确保廉洁的前提，切实采取合法的措施、合理的方式，突破传统体制的束缚，在实践中不断破解工作中的难题，推动代建制全面进步，为西安市经济社会建设作出新的贡献。