构建城乡建设一体化的法律促进机制
来源： 主站 发布时间: 2008-10-16 10:06
黄定海
摘要： 建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求。城乡一体化不仅需要政策创新，需要从制度上对政策提供保障。要破除城乡二元体制下的不符合城乡一体化建设的制度藩篱，从转变理念、规制政府行为、发展“两型”经济、改革财税体制、完善土地产权制度、统一户籍管理制度等方面构建城乡一体化建设的法律促进机制。
关键词： 城乡一体化 法治保障 完善制度 促进机制 胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”城乡建设一体化作为解决“三农”问题的有效举措，是在科学发展观指导下的改变城乡二元经济社会结构、使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展的重大而深刻的变革。部分地方（如许昌、鄂州、成都等）城乡一体化试点的经验表明，城乡一体化具有强大的生命力。然而，同任何改革一样，城乡一体化的推进必然要受到利益既得者的排外情绪、原有制度的强大惯性、制度“空白”和民间的非正式约束等因素的影响，良好的愿望不能得到有效保障。因此，城乡建设
一体化除依靠领导者以权力制定政策推行外，最根本的，要加强城乡一体化法律保障机制研究，从制度上固化和完善政策，为政策的推行提供强有力的制度保障。 一、城乡建设一体化的基本内涵
城乡建设一体化是相对于城乡“二元分治”而提出的改革举措。城乡二元体制是计划经济体制下形成的“城镇以全民所有制为主、乡村以集体所有制为主”的社会经济结构，随着改革开放的深入，尤其是“三农”问题的集中显现，显示出这种结构“扭曲了农业与工业、城市与农村的交流与协作关系”，[1]已不适应经济社会的进一步发展。从2002年开始，农村税费改革、免征农业税及附加、对农民及农业实行补贴、加快农村供水与公路建设和新农村建设等一系列惠农帮农政策相继实施，乡镇民营经济、“打工”经济、公司制农业的兴起使农村经济迅速发展，农村经济社会面貌大为改变，农村城镇化的进程不断加快。党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设中一项重大的历史任务；党的十七大报告中又明确提出，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。统筹城乡发展或城乡建设一体化，成为党和国家减少和消除城乡二元体制弊端、解决“三农”问题、推进新农村建设伟业的重要发展战略。
关于城乡一体化的内涵，理论界提出了不同看法。从规划的角度，有人将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素的系统安
排。从社会学角度，有人认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。从经济的角度，有人认为城乡一体化是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。从生态环境的角度，有人认为城乡一体化是指对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。这些观点都有道理，但也有一定局限性。首先，从空间上，城乡一体化并不仅指城乡结合部，而是指整个城市和农村要从整体上规划。其次，从发展目标上，城乡一体化的目的不是消除城乡差别，使农村完全城市化，而是缩小城乡差别，发挥农业优势，发展现代特色农业，最终实现工农互补、城乡互补的良性循环。第三，从范围上，城乡一体化是全面的一体化，不仅包括经济、生态，还包括社会、公共服务、基础建设等方面。
当前，许多地方已开始了城乡建设一体化的探索，取得了一些有益的经验。从各地试点经验来看，城乡建设一体化的主要内容大体相同。如：鄂州设计出一套经济发展、社会发展、生活质量、基础建设、生态环境五个方面的指标体系；[2]河南省省长李成玉在调研城乡一体化时提出，要实现城乡发展政策一体化、产业分工一体化、服务功能一体化、教育卫生和社会保障一体化、社会进步一体化；武汉市某区在城乡一体化改革试验方案中提出
“六个一体化”：城乡发展规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡劳动就业一体化、城乡社会管理一体化。[3]这些探索的共同特点是：都是以经济建设为主导，以消除城乡居民保障差异、提升农民生活水平为重点，以加大基础投入、完善社会管理为手段，来实现城乡互动、互补的目的。
综上，笔者认为，城乡一体化是指以发展城乡经济一体化为主导、以改革和完善促进城乡地位平等的制度为保障，通过城乡人口、商品、技术、资本、资源等要素在城乡内部、城乡之间自由流动，形成城乡之间资源互通、分工互补、利益共享、共同进步的关系，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生活、生态等方面的全面协调发展。
二、影响城乡建设一体化的制度因素
城乡一体化的推动不仅靠政策，更应靠制度，政策固然有创新性，但仍会囿于法律滞后性的影响，不能随意突破制度的规定。原有的城乡二元结构基础上某些方面的制度滞后及缺位，使城乡一体化所处的制度环境呈现出不平等、不适应或无法可依状态。因此，正如湖北省社科院长江流域经济研究所所长秦尊文所说，城乡一体化最大的障碍是制度障碍。
（一）在促进城乡经济一体化方面，政府角色模糊、可持续发展制度缺陷、管理制度不公平、服务体系不健全等，制约了城乡经济一体化的形成和发展
1、“规范型”、“服务型”政府建设的力度不够大，使城乡一体化的软环境还处于较低水平。如相关法律法规的清理不及时，行政审批随意，服务质量和效率不高，责任追究机制不健全；政府、企业、市场关系不清，职能错位；机构设置重复、冗员过多，基层财政负担较重，等等，都制约了城乡经济一体化的发展。 2、工业企业追求眼前经济利益，忽视长远健康发展；现代农业缺乏制度、资金、技术支撑，发展乏力，削弱了城乡一体化的经济基础。当前，一方面，人们追求经济利益最大化的陈旧思维和短视观念依旧占有相当市场，“两型”社会的理念还未深入人心，使构建城乡经济一体化从理想到现实的动力还不足。另一方面，“两型”经济最核心的循环经济法规可操作性不强，原则性条款过多，惩处规定过于模糊甚至空缺等，也使推进城乡一体化经济发展的“质量”不高。如：关于资源综合利用的法规中大多使用“倡导”、“鼓励”、“支持”等字眼，使该条款成为选择性条款，主动权掌握在企业手中；[4]循环经济投资项目的审核、标准和标识制度、资源综合利用认定制度和生产者责任延伸制度等制度还未建立或不完善；环境标准、环境影响评价等制度落实力度不大，[5]现代农业促进法和农业资源环境保护法律法规不健全、不细致等，使建设循环经济缺乏制度保障。
3、财税体制的城乡差别成为制约建设城乡经济一体化的重要制度障碍。我国实施的国民收入再分配制度明显体现了对工业和城市的倾斜，财政支农比例一直呈下降趋势。[6]现行的财力向