上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的分税制财政体制，以及财政转移支付、农村财政支出体制的不完善，均不利于农村财政收入的增加和新农村建设资金的保证，也难以促进新农村建设资金有效使用。[7]同时，农村金融制度改革滞后，一些金融机构从农村撤出，而农村信用合作社由于体制原因支农程度有限，农业企业、农民贷款很难。
（二）在促进城乡居民实现平等权方面，现行城乡有别的农村土地产权制度、户籍制度等制度，成为实现城乡居民平等享受社会保障、平等享受公共服务等权利的法律瓶颈
1、农村土地产权制度不明晰，使基础设施建设和公共服务的提升与农民生活水平的提升产生一定矛盾。工业向园区集中、农民跨区域集中、土地向规模经营集中是城乡建设一体化的基础性工作，必然涉及到农村土地流转问题，“失地农民”成为“三农”问题中的新名词。尽管农地征收是新农村建设、城市扩大和经济发展的必然结果，但由于土地征收存在的制度缺陷及征收实践中的弊端，导致损害农民土地权益现象频繁发生，失地农民失去了基本生产和生活保障，变成社会身份无所依托、就业困难、低保障的“边缘人”，成为影响社会稳定和经济发展的重大隐患和难题。[8]具体而言，主要表现在五个方面：农民集体所有的土地产权残缺，权利边界模糊；“公共利益”缺乏明确界定，征地范围过宽；征地程序失范；征地补偿费用偏低；补偿项目设置不合理，劳动力安置困难，失地农民社会保障缺失。[9]从整体上看，新农
村建设使农村增强了整体发展厚度，公共设施和生活环境大为改善，但对农民个体来说，土地政策不适应时代发展和当代生活水平，有可能反而使农民的生活水平有所下降，这是推行城乡一体化进程中必须要解决的重大问题。
2、现行的城乡差别的户籍制度，使农业产业的发展和农民创业就业的途径受到限制，农民就业难、就业歧视等现象仍较为突出。农民相对于市民，由于城乡户口的不同，不仅直接关系到个人获取货币收入的机会不同，也关系到享有医疗卫生、福利、教育、就业以及其他待遇等资源的差异。 三、构建促进城乡建设一体化的法律保障机制
改革开放已历30年，伴随经济社会体制改革的深化，城乡经济水平的差距进一步被拉大，这是不容否认的客观事实。原有制度对人们思想观念和改革实践的影响仍根深蒂固，只有坚持解放思想、实事求是的原则，从思想观念上破除陈旧、落后、不符合科学发展观的惯性思维，从制度安排上借鉴“先行者”的探索经验、各界学者的研究成果和先进国家的成功做法，不遗余力地推进制度改革，才能使城乡一体化建设的长效机制真正建立起来。（一）坚持正确理念，用科学发展观指导建立和完善城乡一体化法律保障机制
1、法治理念。依法治国是我国基本治国方略。法治的涵义是良法加普遍守法。因此，一方面要从立法上修正不符合科学发展观的带有时代局限性的法律法规，使法律符合以人为本的基本
原则，尽量防止法律严重滞后，使城乡一体化有法可依；另一方面在法律实施上对任何主体要一视同仁，不搞差别待遇，维护法律的统一。
2、平等理念。人人生而平等。我国宪法也规定在法律面前人人平等。城乡一体化的实质和核心就是要实现城乡平等，即城乡居民平等享有经济社会发展成果，平等参与市场经济生活，平等享有民主政治权利等。要把平等理念贯彻到立法和法律实施的诸环节，使城乡居民享有同等的市场主体地位，实现服务条件、公共资源均等化。
3、可持续理念或“两型”理念。建设“两型”社会是实现强国富民目标的必由之路。推进城乡经济一体化，不仅要促进经济增长，更重要的是“将经济发展同资源、环境、人口等多种因素结合起来，统筹考虑，转变经济增长方式，走靠内涵扩大再生产之路。” [10]在推进城乡一体化中，不能再走“先污染、后治理”的老路，而要把可持续发展放在首位，高度重视合理利用资源和生态保护，充分保证人们的生活水平和质量。
4、政府引导理念。相对于工业和第三产业，农业抵御自然风险的能力弱，产业化程度低，竞争力弱，因而更需保护。政府要充分发挥引导作用，通过政策、协调、管理和服务等手段扶持农业发展壮大，逐渐解决“三农”问题。
（二）制定和完善相关法律法规，构建促进城乡一体化的法律保障机制
1、规制政府行为，实现由“管理型”政府向“服务型”政府转变。政府的角色定位应是“人民的守夜人”。十七大报告明确提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。在推进城乡一体化过程中，政府转型是综合配套改革的重要内容之一。一是要加快清理现行法律法规，尤其是有关实施条例，确保国家法律统一。要对不符合上位法规定、上位法废止或修改而下位法还未废止或修改的情况进行清理纠正，防止在法律实施过程中出现标准不一、法律“打架”现象。同时，要对不符合社会主义市场经济原则的法律规定进行修改，防止政府过度干预具体的经济行为。二是规范行政审批行为。要严格审批制度，对不符合城乡一体化要求的审批事项坚决不予审批，防止因眼前利益放松标准，造成决策失误、被骗或造成环境损害。出现问题，要严格责任追究，维护国家法律权威性和严肃性。三是理顺职能，提高服务效能。要树立“有限政府”理念， “把行政行为严格限定在公共领域，正确界定政府与市场的关系，从干预市场具体行为领域中逐渐退出，只管理涉及公共利益的公共事务”，并有必要制定地方政府职能法，“通过法律规范地方政府职能、权限、机构组织体系和政府行为程序等，使地方政府的权力和职能法定，行为方式和行为程序依法运作”。[11]要树立“效能政府”理念，减少行政开支，注重行政效率，理顺部门职能，精简机构，把有限的资金用在刀刃上，为城乡一体化建设增强经济活力。
2、依法进行城乡规划，健全循环经济法律法规，提高产业
布局科学水平，真正实现以工促农、以城带乡的良性局面。城乡一体化，主要就是通过整合城乡资源配置方式和配置途径，形成城乡一体化的产业体系和统一市场，最大限度地减少城乡资源配置的成本，不断提高城乡资源配置的经济效益、社会效益和环境效益。一是认真落实《中华人民共和国城乡规划法》，合理进行产业布局。2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议通过的《中华人民共和国城乡规划法》，替代了《中华人民共和国城市规划法》，填补了以前只有城市规划、没有乡镇规划的空白，首次把城乡一同纳入规划范畴，可以说是城乡一体化的“宪法”。其中规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用……。”因此，在产业布局和产业引进实践中，要切实按照该法的规定，科学划分功能区，从产业价值链的角度确定产业分工，实现产业的差异化、错位化发展。二是健全循环经济法规，强力保护生态环境。发展经济和保护环境是一对博弈关系，通过推行循环经济，是实现二者博弈平衡的有效措施。农村在环境资源保护方面担负着不可替代的重要功能，绝不能打着城乡一体化的旗号来破坏农村环境，反而要通过城乡一体化来改善环境。从法律上讲，就要健全循环经济法规，增强法律可操作性，严格落实环标、环评制度，通过法治强力保护城乡生态环境，尤其是保护作为城乡一体化重点的乡镇环境。如：在环境保护法中增加新建工业企业和现有工业企业