我国应急管理体系的现状及其发展方向
[摘 要]： 我们现在正处在一个灾难多发时期，在这个时期应急管理显得尤为重要。本文
从突发事件谈及应急管理，然后回顾了中国应急管理体系建设的兴起、发展、内容、特征及现状。通过与其他发达资本主义国家的应急管理体系的对比，可以发现虽然我国目前已经初步建立了以“一案三制”为核心框架的应急管理体系，但是仍然不健全，存在机构、法律不健全，资源储备不足等缺陷。对此，我认为我国应该借鉴国外的成功经验，建立有自己特色的应急管理体系，只有这样才能更好地应对各类突发事件的发生，从而实现社会稳定﹑维护经济发展和促进国家的和谐。
[关键词]：应急管理；体系；建设；中国特色
我们都知道，进入21世纪后，各种自然灾害频频发生，各种疾病猖狂肆虐着人类。当今的世界正处于一个极不稳定的时期当中。这是一个充满风险的世界，我们每时每刻都有可能受到来自各方面的威胁，要面对各种各样的风险。这个世界上的每一个国家都不例外，由于各种各样的原因，可能是由于自然条件，也可能是由于社会制度，每个国家多多少少都会发生各类让人措手不及的突发事件。为了应对或者是解决这些突发事件，就必须要采取一些相应管理措施，这就不得不说到应急管理了，应急管理主要针对突发事件的问题而提出的。当然由于各个国家的具体情况有差异，各个国家的应急管理也会不同。现在，针对我国的应急管理，我要谈谈自己的看法。
一、突发事件及中国进年突发事件回顾
在当今世界，各种各样的突发事件常常以我们意想不到的时间和方式发生，突发事件的频率、速率和影响不断增加。在这里，首先要解释一下什么是“突发事件”。“突发事件，常常又称紧急事件、或危机事件，一般是指突然发生并危及公共生命财产、社会秩序和公共安全，需要政府立即应对措施加以处理的公共事件。”[1]但是虽然如此，突发事件、紧急事件和危机事件仍然会有一些不同。突发事件更加侧重于事件发生的突然、偶然，紧急事件侧重于事件的紧迫，而危机事件侧重于事件的规模。突发事件往往具有以下特征：第一，突发性强，难以预料；第二，传播速度快，影响范围广；第三，涉及公共领域，不确定性强；第四，容易引发连带反应，危害性大。[2]
按照突发事件的起因，人们一般将突发事件分为四种类型：一是自然灾害，包括地震、洪水、火山爆发、气象灾害、森林火灾等；二是重大事故灾难，包括交通事故、生产事故、危险化学品泄漏、爆炸、火灾等；三是突发公共卫生事件，如重大传染病；四是重大社会安全事件，如社会骚乱、非法聚集、恐怖袭击、外敌攻击等。
进入21世纪以来，我国各类重大突发事件不断，无论是地震、暴风、冻雨、矿难等自然
灾害，还是政治安全、社会保障、征地拆迁、公共卫生、环境保护、校园袭击、儿童失踪等社会性事件，中国发生的重大突发事件多的数不胜数，其中影响和危害比较大的有：2011年“7.23” 甬温动车事故，2010年“4.14”青海省玉树地震，2010年初西南五省市旱灾，2009年甲型H1N1流感爆发，“7.5”新疆乌鲁木齐打砸抢烧严重暴力犯罪事件，2008年的“三鹿奶粉事件”、“6.28”贵州瓮安事件、“5.12”四川汶川大地震、“3.14”西藏拉萨暴力事件、2月的南方低温雨雪冰冻灾害，以及到现在仍然令人记忆犹新的2003年“非典”疫情等。这些事件在所有突发事件中只占着一小部分，除此以外，还有许多大大小小多的数不清突发事件。由此可见，中国真的是世界上各种灾害和突发事件多发的国家。据统计，仅2010年就发生各种灾害和各类突发事件300多万件, 由各种自然灾害所造成的经济损失达5000多亿元, 维护社会稳定的费用超过国防开支。有人说，一部中华文明的发展史, 其实就是不断应对各种灾害、战胜各种灾难的奋斗史。
二、应急管理及应急管理体系
进入21世纪后，频繁地天灾人祸严重冲击着人们的内心，从美国“9.11”恐怖袭击开始，各种突发事件严重威胁着人们的安全和社会的稳定。面对层出不穷的突发事件，尤其是重大突发事件，建立一套比较完善的应急管理机制，及时解决各种类型的危机，已经成为我国乃至世界各国政府关注的焦点。 （一）应急管理的概念
由于政府是公共事务的管理者，是公共秩序的维护者，对各种突发事件实施应急管理是政府的一项重要职能。 “应急管理，是指政府应对突发公共事件的一系列举措，包括预防、准备、响应、恢复、重建、倡议和立法等，目的是为了减少人员伤亡，降低财产损失，控制破坏程度，以尽可能快的速度和小的代价终止紧急状态，回复到正常状态。”[3] （二）应急管理出现的原因
预防和应对各种危机和突发事件，始终贯穿于人类历史发展的进程中。一部人类文明的发展史，从某种意义上来说, 就是不断应对各种危机、战胜各种灾难的奋斗史。今天，由于人类不断加快现代化、对资源的开发利用越来越深、普遍运用网络通信、人员交往和贸易的不断增多，经济、社会和自然界都进入了一个各类突发事件发生频率更多、破坏力更大、影响力更强的时期。难以预料的全球气候变化和难以控制的各种自然灾害频繁发生，各种事故灾难、重大环境污染事故不断出现，重大跨国传染病、动植物疫情传播频繁出现，各种传统的和非传统的安全威胁相互交织，民族宗教矛盾和地区冲突不断, 恐怖主义活动时有发生。各种危机和突发事件常常交织在一起，使得许多原本并不复杂的危机和突发事件显得越来越复杂，而且一些历史上未曾发生过的，或几十年一遇、几百年一遇的危机和事件，出现的频率也越来越高。所以，原来的那种“兵来将挡、水来土掩”的应对方式在现代社会已经不再适用了。为了应对这些严重危害人类社会的突发事件，各国政府都开始关注应急管理体系的建设和完善，应急管理开始在社会上广泛出现，成为人们生活中不可或缺的一部分。
（三）政府应急管理体系
为了应对突发事件，特别是重大突发事件，不可能只靠几个人或者仅仅依靠政府来解决，而是需要社会组织和力量的广泛参与才可以，也就是我们常说的“人多力量大”。当然，仅仅有了人们的参与仍然是不够的，如果没有一个统一的指挥，任何活动都会乱套，所以一定要有一个统一的指挥，人们才会听从指挥统一行动，相互协作、快速行动。同时，任何行动都需要有技术、物质、资金、舆论的支持。最后，活动还必须是合法的，需要有法律和政策的依据。所以，政府应急管理系统就是通过将组织、各种资源、还有行动有机的整合而形成的一体化的系统。现代政府的应急管理系统应该具有以下特征：由政府和社会共同组成的应急组织系统；有统一指挥、分工协作的应急管理体制；又相互协作、反应快速度应急机制；有现代化的应急信息系统；有广泛的应急支持保障系统；有健全的应急管理法律法规。
三、中国的应急管理体系建设
由于中国特殊的地质构造条件和多样的地理环境，中国自然灾害的种类更加多、发生频率更高、分布也更为广泛、预测起来也更加困难，所以一旦发生灾害损失一般也比较大。而且，我国的安全生产、环境问题依然形势严峻，公共卫生、交通运输等各类事件仍然对社会公众的安全有较大威胁。同时也会对国家安全和社会的稳定产生消极的影响。因此，建立健全社会预警和应急体系，不断提高政府应对突发事件的能力，已经成为政府不得不加紧解决的一项重要事项。
（一）中国应急管理体系建设的兴起
任何政府政策的建立都是由于有关的社会问题受到政府的的高度关注，然后政府才会将该问题正式纳入其议事程序再进行讨论，最终该问题才会被确定为应当予以解决的政策问题，同时政策制定相应的政策来解决该问题。自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等各种“突发事件”往往对政府政策的制定有直接、快速的影响。因为这些突发事件很容易引起全社会的普遍关注，进而迫使政府迅速建立完善相应的应急管理体系。 众所周知，我国是一个有着五千年悠久历史的古国，在漫长的社会发展进程中，我国在历朝历代经历过各种各样的灾害和灾难，所以基本上每个朝代都积累了比较丰富的应急管理经验。新中国建立以来，我国在应急管理方面虽然有一定的基础，取得了一些成绩。但是作为一个完整的系统工作，我国应急管理体系建设的时间并不长。
2002年底至2003年上半年在中国广东发现的“非典”危机，开启了中国全面推进应急管理体系建设的开端。“非典”危机让中国付出了巨大的代价，但同时也给中国以深刻的警示和启迪，让中国切实认识到增强忧患意识、加强应急管理工作的重要性。“非典”不仅仅是一场突发公共卫生事件，同时也严重影响到我国的经济稳定和社会安定，是我国政府形象和国家安全所面临的一次重大危机。在“非典”危机之后，中国在公共措施、应急预案、公共卫生保障、紧急状态立法等方面加快了探索的步伐。在中央政府的统一领导下，各级政府制定了有关自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件的应急预案。从此我国开始
全面推进应急管理体系的建设。
（二）中国应急管理体系建设的发展历程
当代中国应急管理体系经历了萌芽时期、迅速发展期、完善时期这三个阶段。 第一，萌芽时期( 1949—1978)。新中国成立以后,，我国各级政府虽然对应急管理工作十分重视，但是由于缺乏科学、高效的应急管理机制，也没有建立起相应的应急管理法律保障，所以应急管理基本上停留在未成形的萌芽阶段。可以说，一直到改革开放前，中国政府的应急管理系统都是不完善的。这个时期政府对洪水、地震的预防与应对最为重视，应急实践大多也是以应对自然灾害为主要，偏重于对于自然灾害的应急处置，是针对单一灾种的防灾减灾。面对自然灾害的发生，政府也往往采取动员全社会的方式，集全国力量予以应对。
第二，迅速发展期( 1978—2007)。改革开放后，中国社会迅速转型，对突发事件的预防和处置迫切要求政府全面加强应急管理体系的建设。在此期间，中国政府颁布了一系列法律法规，这一系列法律为应急管理体系建设奠定了法律基础。但是这些还是针对单一灾害的法律，面对各种更加复杂的危机仍然难以应对。直到2003年突发“非典”，使中国应急管理体系建设进入快车道。“2003年5月7日，国务院审议通过了《突发公共卫生事件应急条例》。同年11月，国务院办公厅应急预案工作小组正式成立，以制定、修订应急预案和建立健全应急体制、机制、法制(简称“一案三制”)为核心的中国应急管理体系建设全面起步。”[4] 第三，完善时期（2007年以后）。《中华人民共和国突发公共事件应对法》颁布实施以后，中国应急管理体系建设进入一个新的发展和完善阶段。如成功应对2008四川汶川地震，及时有效地处处理了西藏拉萨
“ 3.14”严重暴力犯罪事件和新疆“7.5”事件，成功应对了2009年甲型H1N1流感。应急管理体系在实践中逐渐成熟和走向完善。 （三）中国应急管理的内容
我国应急管理的内容概括起来叫做“一案三制”，即应急预案、应急管理体制、应急管理机制和法制。
1、应急预案。应急预案是应急管理工作的重要基础，也是中国应急管理体系建设的首要工作。是根据先前的实践经验以及本地区的实际情况，针对突发事件事先制定的应对计划或方案。
2、应急管理体制。“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。应急管理体制是一个由横向机构和纵向机构、政府机构与社会组织相结合的复杂系统，主要包括应急管理的领导指挥机构、专项应急指挥机构、日常办事机构、工作机构、地方机构及专家组等不同层次。”[5]
3、应急管理运行机制。“应急管理机制以应急管理的全过程为主线, 涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段, 包括预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等多个环
节。具体来看, 应急管理机制主要包括预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、应急保障等内容。”[6]
4、应急管理法制。“应急管理法制是指在突发事件引起的公共紧急情况下如何处理国家权力之间、国家权力与公民权利之间以及公民权利之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。”[7]
（四）中国应急管理的特征
1、应急制度逐渐规范。2003年中国爆发“非典”危机后，中国就在公共措施、应急预案、公共卫生保障、紧急状态立法等方面加快了阶段性的探索步伐。中国政府基于中国国情、总结实践经验、吸收借鉴国外应急管理的优点、积极听取各方面意见，应急制度不断完善并更加规范。
2、由单一走向综合。在改革开放初期，我国的应急管理工作主要偏重于处理单一的突发事件。当今社会所发生的各类突发事件已经超出了单一性，越来越具有综合性、复杂型。因此应急管理工作也不再仅仅局限于对单一突发事件的应对，更加具有综合性。
3、由封闭走向开放。在以往相对封闭的体制下，应急管理更多的是强调政府的主导地位，很少涉及社会大众的参与。在战胜“非典”之后，我国开始实现对应急管理主体的基础化拓展，在政府主导的基础上，不仅让非政府部门、私人部门、社会群体参与进来，还要强调公众个体的全面参与。
4、与国际社会紧密联系。进入21世纪以后，世界各国的交往越来越频繁，各国间的联系也更加紧密，合作次数也越来越多。当一件突发事件发生后，往往会引起其他国家的关注。尤其是在汶川大地震发生后，世界各国政府和人民向中国政府和人民表达了真诚的关心和无私的援助，中国与世界的联系更为紧密。 （五）中国应急管理的现状
我国是一个自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件等突发事件多发的国家。据统计，每年约有20万人因此死亡，直接经济损失高达3000亿元。比如“非典”“H1N1”等造成的影响更为深远，损失难以统计。目前，我国已经初步建立了以“一案三制”为核心的应急管理体系，在应对各种突发事件时，虽然发挥了非常重要的作用，明显消除了各种事故灾害对社会平稳运行的不利因素，最大限度的保障了人名群众的生命财产安全。但是，由于现代社会发生风险的不确定性和复杂性，使应对风险的难度不断增加，尤其是在应对巨灾和复合性灾害时，仍暴露出一些不足和薄弱环节。
四、与其他发达国家的应急管理体系相比，我国应急管理存在的问题及对我国的启示 我国的应急管理体系的建设起步相对较晚，尤其是针对综合性灾害的应急管理体系来说，更是如此。而在美国、日本和加拿大等国，早都已经建立起一套有针对性的应急管理体系和具体做法，形成了特色鲜明的应急体制与机制，比起我国积累了丰富的经验。他们的很多理论和做法都值得我们借鉴。