构办理或者组织办理。
(六)研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告。行政复议是检验行政机关依法行政能力和水平的重要尺度，对全面推进依法行政具有重要作用。实践证明，通过办理行政复议案件，既可以保障和监督行政机关依法行使职权，及时纠正违法或者不当的具体行政行为，也有利于及时发现行政执法中带有普遍性的问题，促进行政机关严格执法、完善制度。特别是根据全国行政复议工作座谈会和中办、国办27号文件要求，行政复议机构在办理行政复议案件的过程中，发现行政工作中存在着群众反映强烈的突出问题和突发事件的苗头等重大问题时，应当及时向党委、政府报告，为领导机关提供综合性、预警性、前瞻性的信息，并提出改进工作的建议。为此，本项明确将研究行政复议工作中发现的问题，及时向有关机关提出改进建议，重大问题及时向行政复议机关报告作为行政复议机构的一项重要职责予以规定。同时，本条例第五十八条还规定了可以向有关机关提出完善制度、改进行政执法的建议书制度。
第四条 专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。 【释义】 本条是关于专职行政复议人员资格条件的原则性规定。 在条例草案征求意见的过程中，地方和部门的同志普遍认为，行政复议工作不同于一般的行政工作，其任务是通过法律程序裁决行政争议，化解利益冲突，消除“官民\矛盾，是一项准司法工作；行政复议人员也不同于一般的政府公务员，在审理行政复议案件时具有“准法官”的性质，在接待申请人时承担信访员的任务，在行政应诉中履行政府律师的职责。这种工作性质和特点，要求必须建立统一的行政复议人员资格制度。实践中，由于对从事行政复议工作的人员没有统一的资格要求，门槛低，导致有的行政复议人员素质不高，能力偏弱，严重影响了行政复议办案质量。据了解，目前一些地方和部门已经结合自身实际，实行了行政复议人员资格制度。全国已经有17个省(2个省会市)和2个国务院部门制定了有关行政复议人员资格的规定。从国外的情况来看，很多国家对从事行政复议工作的人员都有一定的资格要求。例如，美国行政复议由行政法官承担，行政法官是一种专门的职业资格；英国实行行政裁判所体制，负责裁判案件的是法官；韩国实行行政复议委员会体制，也对行政复议人员有严格的资格条件要求，等等。建立并逐步推行行政复议人员资格制度，是行政复议居中裁决案件这一特点决定的，也是行政复议制度发展趋势的要求。鉴于推行行政复议人员资格制度，对保障行政复议人员的素质，保证行政复议案件的办理质量，提高行政复议的权威和公信力，充分发挥行政复议制度的功能具有重要作用，而且逐步推行行政复议人员资格制度是中办、国办27号文件和全国行政复议工作座谈会提出的明确要求，因此，本条对行政复议人员的资格条件作出了规定。本条规定包括以下含义和考虑：
一是，资格条件的规定限定于专职行政复议人员。这样规定主要基于两点考虑：第一，只对专门从事行政复议案件办理及相关工作的行政机关工作人员提出任职要求，目的是建设一支专业化的办案队伍，保证行政复议机关有效履行职责。不对行政复议机关、行政复议机构的领导提出资格条件的要求。实际上，也很难对行政复议机关、行政复议机构的领导提出任职要求。第二，为行政复议委员会试点留有余地。仅对专职行政复议人员资格条件进行限定，不影响行政复议委员会试点中吸收其他部门的同志、专家或相关专业人士作为兼职行政复议人员参加行政复议案件审理。
二是，只对专职行政复议人员的资格条件作出原则性规定6本条只规定了专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格四个方面的基本要求。并明确具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。这样规定主要考虑是，行政复议人员资格制度涉及行政复议人员的身份界定和人事管理问题，应当与现行国家公务员制度相衔接，需要与人事部门充分协商、研究。同时，各地区和部门实际情况差异较大，“新人”与“旧人\也要区别考虑，需要加强调研，提出符合实际的方案。因此，目前还不宜在条例中对行政复议人员的资格条件作出明确具体的规定。在条例制定过程中，地方和部门的同志普遍呼吁，在建立行政复议人员资格制度的同时，建立统一的行政复议办案津贴制度，并在条例中有所体现。大家认为，建立行政复议办案津贴制度，也是加强行政复议队伍建设的重要内容，体现了国家对行政复议岗位特殊性的认同以及对行政复议工作的关心，既十分重要，也十分必要。主要理由是： 第一，行政复议办案与法官办案具有共性，行政复议人员承担的任务在一定程度上比法官更加繁重，实行办案津贴制度，能够体现行政复议岗位的特殊性，也与行政复议人员承担的繁重任务相适应。
第二，基层行政复议案件，特别是广大农村地区的行政复议案件，多为土地征收、房屋拆迁、山林纠纷、权属争议等方面的案件，办案人员都要深入基层实地调查和反复协调，有的还要跋山涉水，工作非常辛苦。通过办案津贴，对行政复议人员的工作给予肯定，能对做好行政复议工作起到必要的保障和激励效果。
第三，行政复议办案津贴是“准司法性”津贴，其实施不易引起其他部门的攀比。同时，与司法队伍相比，行政复议人员数量不多，财力可以负担。_
在条例草案征求意见的过程中，有关部门的同志提出，对行政复议人员发放办案津贴确有必要、也是合理的，但建立津贴制度的事权在国家，目前国家正在清理和规范津贴、补贴，行政复议办案津贴问题可以在清理规范过程中统筹考虑，但不宜在行政法规中作出明确规定。鉴于此，条例未对行政复议办案津贴问题作出明确规定。 第二章 行政复议申请
本章是关于公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行 政行为向行政复议机关申请行政复议的条件和相关程序的规定， 共4节、23条。《行政复议法》第三章对申请行政复议的条件、 时效、复议申请人及其范围、申请行政复议的形式、申请人向 何行政机关提出行政复议申请、申请行政复议与提起行政诉讼
的关系等内容作了规定。在此基础上，本条例这一章对行政复
议申请人、被申请人、行政复议申请期限和行政复议申请的提出等作了进一步解释和明确。 行政复议申请，是指公民、法人和其他组织，认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，而以自己的名义要求有权的行政机关改变或者撤销这种具体行政行为，以保护自己的合法权益的一种活动。
行政复议活动一般包括前后紧密衔接的两个阶段：一个是申请人向有关行政机关提出行政复议申请；一个是复议机关对行政复议申请的受理、审理、决定及执行。行政复议是依申请的行政行为，必须由作为行政相对人的公民、法人或者其他组织提出申请才能启动。行政复议作为旨在解决行政争议的一项重要法律救济途径，必须经由公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，才能发挥其应有的作用。没有公民、法人或者其他组织的行政复议申请，
行政复议机关不能主动受理和审理行政复议案件。从这个意义来说，行政复议的启动权是掌握在公民、法人和其他组织手里的。充分保护行政复议申请权，对维护公民、法人或者其他组织的合法权益，引导相对人有效解决其与行政机关之间的行政争议，督促行政机关依法行政，无疑具有十分重要的意义。 第一节 申 请 人
第五条依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的公民、法人或者其他组织为申请人。
【释义】 本条是关于行政复议申请人范围的规定。行政复议法对行政复议申请人的范围作过原则规定，该法第十一条第一款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。由于行政复议法对申请行政复议的条件和程序的有些规定比较原则，公民、法人或者其他组织的指称也非常广泛，一些地方和部门反映在行政复议实践中有时不太好掌握。行政复议法实施条例根据各方面的建议，按照行政复议法便民、利民的精神明确了申请行政复议的具体条件和相关程序，为公民、法人和其他组织有效行使行政复议申请权提供了更大的方便。因此，本条在行政复议法有关规定的基础上，对行政复议申请人的范围进一步作了规定。
理解本条的规定，需要注意以下几点：
一、准确把握行政复议申请人的法律地位作为针对具体行政行为的法律救济机制，行政复议法律关系中涉及三方主体，一是作为裁决机关的行政复议机关，二是作为被申请人的行政主体，三是作为申请人的行政相对人。但是，行政相对人一词在我国仅作为学术用语见诸于相关的论文和著作，立法实践中并未援用。在行政诉讼法和行政复议法中，行政相对人都被概括为公民、法人或者其他组织。因此，本条中规定的“公民、法人或者其他组织\，与行政诉讼法和行政复议法中的相关用语在涵义上是完全一致的，指的都是与行政主体相对应的行政相对人一方。这也就是说，申请人在法律地位上只能是行政相对人，而不能是行政主体。由于这个原因，在实际工作中，两个行政主体之间因职权划分以及工作配合等方面的原因所引起的争议，任何一方都不能通过申请行政复议解决。 这里需要注意的是，申请人处于行政相对人的法律地位，并不排斥行政机关在某些特殊情况下可以申请行政复议。根据我国有关法律的规定，行政机关既是行政主体，同时又是机关法人，属于法人组织中的一种类型。在作为机关法人时，它必须与其他组织和公民一样，遵守相关的行政管理法律规范，接受相关行政机关的行政管理。比如，环保局修建办公楼，也要依法事先领取相关的许可证件，否则有关主管部门就可以对环保局给予相应的行政处理。在这种情况下，环保局的身份就不再是行政主体，而是行政相对人，因此它对有关主管部门的行政处理决定不服，有权作为申请人启动行政复议程序。 二、准确把握行政复议申请资格
行政复议申请人是作为行政相对人的公民、法人和其他组织，但是这并不意味着只要是具有公民、法人或者其他组织的身份就可以对特定具体行政行为申请行政复议。就具体案件而言，某一公民、法人或者其他组织能否实际享有行政复议申请权，还要考虑是否具备行政复议的资格，这种资格是指该公民、法人或者其他组织具有从行政相对人转换为行政复议申请人的可能性。法律之所以赋予特定行政相对人这种可能性，目的是为了救济特定具体行政行为对该行政相对人可能造成的不法损害。需要注意的是，行政复议申请资格与行政复议机关受理条件是两个既相互关联又相互区别的概念，行政复议申请资格是、莱个行政相对人可以对特定具体行政行为申请行政复议的可能性，这种可能性具体表现为行政复议申请权。然而，某一相对人拥有行政复议申请权，并不意味着行政复议机关必然受理其提出的申请，因此申请权的存在只是行政复议申请被受理的条件之一，此外还需要具备如申请事项符合行政复议机
关的管辖权限、申请时间未超出法定期限、有权机关未就同一事项已予受理或者裁决等其他法定条件，某一行政复议申请才会被行政复议机关实际受理。
行政复议申请资格应当根据行政复议法第二条规定的精神来理解和掌握。该法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。，，按照这条规定，只要公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依法申请行政复议。因此，特定公民、法人或者其他组织享有行政复议申请权，需要同时具备以下要件：
一是，公民、法人或者其他组织申请行政复议的具体行政行为是可以通过行政复议渠道救济的具体行政行为。
所谓可以通过行政复议渠道救济的具体行政行为，是指申请行政复议的事项必须在行政复议法规定的受案范围之内。不是受案范围以内的行政行为(如抽象行政行为、内部行政行为等)，以及不属于行政行为的其他事项(如国防外交等国家行为、行政机关从事的民事活动、公民参与国家政治生活的行为等)，公民、法人或者其他组织不享有行政复议申请权，不能对之申请行政复议。
二是，公民、法人或者其他组织拥有其想要保护的法律利益。行政复议是为了维护行政相对人的某种具有法律意义的利益而设立的一种法律救济制度，因此，申请行政复议的公民、法人或者其他组织拥有其想要保护的法律利益，是件不言而喻的事。这种法律利益是否存在，以及是否为申请行政复议的行政相对人所实际拥有，对界定行政复议申请权意义重大。没有特定行政相对人声称要求保护的法律利益，而要求启动行政复议程序，是一种滥用行政复议申请权的行为，它会侵占宝贵的公共资源，挤占他人寻求行政复议救济的机会，法律对此不应予以支持。即使存在某种法律利益，是不是为要求行政复议的特定公民、法人或者其他组织所实际拥有，也要认真考虑。一般而言，这里所讲的实际拥有应当是公民、法人或者其他组织对某种法律利益的合法控制和有效支配状态，这是一种类似于物权的效果。 三是，具体行政行为与特定公民、法人或者组织具有法律上的因果关系。
如何判断具体行政行为与特定公民、法人或者其他组织是否具有因果关系呢?这是多年来困扰行政复议实践中的一个难点问题。一般认为，只要具体行政行为作出或者实施后，行政相对人实际享有的法律利益就发生了变化，即价格上的贬损，或者范围上的缩减，或者权利上负担的增加，那么就可以认定该行政相对人与特定具体行政行为在法律上的因果关系。 公民、法人或者其他组织具有行政复议申请权，就可以提出复议申请，成为行政复议申请人。当然，行政复议申请权并不是必定会转化为行政复议申请人的权利，因为公民、法人和其他组织有权处理自己的这种法律权利，包括可以放弃这种权利。如果放弃了这种权利，那么行政复议申请权就只会停留在可能性的阶段。如果要行使行政复议申请权，公民、法人或者其他组织必须以自己的名义提出申请。在行政复议过程中，不是以自己名义而是受他人之托、以他人名义参加行政复议的人，因为其所表达的意志不属于自己的意志，所代表的利益也不属予自己的利益，因此不能取得行政复议申请人的法律地位。
三、申请人的具体类型
根据《行政复议法》及本条的规定，行政复议申请人包括公民、法人和其他组织。 (一)公民。
可以提起行政复议的公民分为三类：(1)具有中华人民共和国国籍的中国公民；(2)受中国法
管辖的具有中华人民共和国以外的某国国籍的外国公民；(3)受中国法管辖的不具有任何国家国籍的无国籍人。不论是以上哪种情况，公民在不服行政机关的具体行政行为时都有权申请行政复议。如《中华人民共和国外国人人境出境管理法》第29条规定：“受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日起l5日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决。”
(二)法人。法人，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。即依法成立的有一定的财产或者经费及自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任的组织。按其性质和设立的目的的不同，可分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人等。其中企业法人既包括在我国设立的中国法人，也包括在外国设立的、而在我国境内从事生产经营活动的外国法人。如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》第十五条规定：“合营企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。\这里的合营企业就是法人。特别值得一提的是，行政机关作为行政管理相对人时，不服另一行政机关的具体行政行为，也可以作为申请人申请行政复议。属于其他组织。但从我国现行法的实际情况看，合伙组织一旦成为法人，即不再称之为合伙组织。因此，本条所指的合伙，都是指未组成法人的合伙组织，属于其他组织之列。进一步分析，合伙组织又可以按其登记成立的法律形式，分为依法登记为企业的合伙组织和未依法登记为企业的合伙组织。故本条将合伙组织分为合伙企业和非企业的其他合伙组织。
(1)合伙企业申请行政复议的，应当以核准登记的企业为申请人，由执行合伙事务的合伙人代表该企业参加行政复议。之所以如此规定，是因为合伙企业是依法核准登记的企业，具有自己的名称、办公场所及内部的组织机构，这类合伙企业已经具备了法人基本特征，具有相应的以企业的名义对外承担法律责任的能力，因此可以以该企业的名义申请行政复议。同时，由于该企业在在核准登记时要确定执行合伙事务的合伙人，该合伙人是合伙企业的负责人，相当于法人的法定代表人，可以对外以合伙企业的名义实施一定的行为，因此，由该合伙人作为合伙企业的代表参加行政复议，能够有效地代表、维护合伙企业的合法权益。 (2)非企业的其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。之所以如此规定是因为，非企业的其他合伙组织未经依法登记，没有法律承认的组织机构和代表人，每个合伙人在合伙组织中承担共同的责任，因此只有他们共同申请行政复议，才能更好地维护合伙组织的合法权益。从这个意义上讲，此时的申请人已经不是合伙组织，而是作为共同行政复议申请人的各合伙人。
2．非合伙组织的行政复议申请人资格及其复议代表人的确且。 非合伙组织的种类很多，例如，经主管机关认可，处于筹备中的企事业单位或群众团体；以及外国在我国设立的从事一定经营活动和社会活动而未取得我国法人资格的组织，都属于合伙组织之外的不具备法人资格的其他组织。他们申请行政复议时，由该组织的主要负责人代表该组织参加行政复议。没有主要负责人的，由共同推选的其他成员代表该组织参加行政复议。之所以如此规定，主要是为了体现方便申请人的原则，因为对这类组织，法律并没有规定其法定代表人或者主要