国环境的特殊性使得 PPP 的风险更加复杂和不确定。一旦在风险的预测与管理方面，对风险缺乏事前充分的认识、论证以及风险管理经验的缺乏和合同中的责任约定不明就很容易使 PPP 项目陷入困境。然而实践中，在风险分担方面，建立一个合理的、能够被参与各方都接受的风险分担结构比较困难。政府公共部门倾向于把某一项目授权给私人投资者时连同政府的责任一同推卸掉，而风险分配的不均衡会导致私人投资者的总体风险增加，至其放弃投资。 （6）、缺乏专业化的配套机构和人才作为保障
由于PPP 模式在我国尚未发展成熟，尽管一些专家、学者已经开始关注其他国家已经取得的经验，并在着手研究和推广PPP 模式，但这种关注和研究还远远不够，人数也不多，对于一些政府工作人员和民营投资者来说，PPP模式更是一个陌生的事物。然而，一个 PPP 项目包含设计、建设、经营和融资等诸多专业领域，必须依靠一支专业化的队伍才能运作，所以要加强人才的培养，培养既懂得经济、法律、财务、合同管理又懂专业知识的复合型人才，确保 PPP 项目在立项、签约、实施能够顺利高效地完成。 同时，以其他国家的经验来看，政府也需要成立专门负责 PPP 项目事务的机构，专业化的中介机构的参与也是必不可少的。因此，我国尚未发展壮大的PPP专业人才队伍以及缺乏配套的专业机构亦已成为制约PPP模式进一步深入发展的重要因素之一。 （7）、私营企业整体素质不平衡
就私营机构本身来说，我国的私营机构发展也很快，企业家发展也很快，但企业家的整体素质不平衡。中国相当一部分私人企业家依靠房地产、股市完成了原始积累，他们对于国家的宏观经济发展前景，对于本公司的发展方向缺乏中长期的战略眼光，这是制约他们走向公用事业领域投资的一个因素。再就是公共产品是注重社会效益的，但很大一部分私营企业往往只注重经济效益，这也是制约他们涉入公用事业领域的一个因素。许多私营企业在发展过程中还存在一些严重的缺陷，在信用水平、产业组织、企业管理、资本和人力资源等方面还需要进一步提高。公用事业领域，特别是关系到国计民生的重大公用事业项目，对承担建设和管理任务的企业提出了高标准、严要求。 因此，PPP 对于他们来说是一个机遇，也是一个挑战。
另外，我国现行的PPP模式尚不能适应新形势的需要。与英国等国PPP项
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目以由政府付费的私人融资计划(PFI模式)为主不同，长期以来，我国PPP项目以由用户付费的BOT模式为主，但随着我国经济性基础设施向不发达地区伸延和社会性基础设施的需求不断上升，越来越多的项目自身收益不能弥补其投入或根本就没有用户付费，客观上限制了BOT方式的应用。如此也制约着PPP模式的广泛运用。
二、完善建议之探讨
PPP 模式不仅在融资领域具有得天独厚的优势，而且可以促进公用事业领域运营机制的改革、加快产权多元化、提高项目运营效率并降低运营成本，在我国有良好的应用前景。但是，由于当前国内对 PPP 模式的研究尚不成熟，运用 PPP 模式融资建设的项目并不普遍，因此目前我国的PPP模式发展过程中存在一些问题或“瓶颈”。以下针对这些制约我国 PPP 模式发展的因素，提出一些探讨之策。
1、健全和完善PPP政策制度、法律规范和组织管理体系
建立健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法规是 PPP 模式有效运作并发挥其优势的基础保证，也是在我国建立推广 和深入运用PPP 模式最重要也最迫切的任务。
首先，由于PPP模式涉及财政、投资、融资、价格、市场准入、服务质量监管等多个方面与环节，因而需要政府努力构建一套能够覆盖上述诸多方面的政策制度体系，保证相关部门之间能够有效配合与协调。同时，对于已经制订并公布的政策、制度应当保证其具有相对的稳定性和连续性，以便民营资本对于项目风险、收益等作出合理预判。
其次，政府部门对 PPP 模式最大的支持则应当体现在对法律体系的推进和尊重上。目前，我国应当加快国家层面的PPP立法，明确PPP模式的应用范围，政府审批权限、流程和管理程序，政企的核心权利和义务，合同框架和风险分担原则，退出机制和纠纷处理机制，财政规则与会计准则，政府监管与公众参与制度等，建立起较为完善的国家层面的PPP法律框架和法律规则，保证PPP项目的顺利实施，也能对PPP项目各方主体的责任和风险进行明确以保护双方利益。这此规则可以随着时间的变迁、环境的变化不断修正，但一定要有延续性、可预见性，要透明，相互之间不应存在矛盾和冲突。在世界范围看，诸多国家已经针
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对PPP 模式建立了相对完善法律体系，如英国、美国、澳大利亚、加拿大、韩国、日本等均建立了适合本国的法律法规，英国政府虽然没有专门针对 PPP 模式立法，但是英国政府为了促进 PPP 模式的发展，不断推出各种文本用以引导 PPP 模式在英国基础设施中的应用。随着我国经济的高速发展，将会有越来越多的私人资本参与到PPP模式中来，建立健全PPP 法律法规以解决在实施 PPP 模式中出现各种问题的必要性和紧迫性十分突出。
最后，为加强PPP的立法与政策制定、组织协调、规范指导和信息统计等方面的工作，我国可以考虑借鉴英国基础设施局等国际经验。结合转变政府职能和机构调整，设立专门的PPP管理机构。例如在我国负责政府固定资产投资项目审批、基础设施建设规划等相关工作综合性部门下设立这一机构，统一负责组织、管理协调全国PPP项目有关事宜。地方政府也同步设立相应机构。
2、转变政府角色
PPP 模式离不开政府的积极推动，但是政府顺利完成角色转化是非常重要的。按照完善社会主义市场经济体制的要求，在国家宏观调控下更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最终建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制[9]。在这种新思路下，政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人部门合作提供公共产品或服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者的角色。
政府通过制定有效政策及具休措施，促进国内外私人部门参与我国基础设施的投资，形成风险共担、利益共享的政府和商业性资本的合作模式。政府转变为扮演组织者和促进者的角色，而不再是全部资金的供应者和经营管理者，不再承担巨大的投资风险和商业风险。公私合作双方既是经济合作关系，又是法律上的规制与被规制的关系。这就要求政府分清自身角色，合作过程中的各项决策应遵循经济规律，并满足社会公平的要求；规制机构的设置和规制行为的依据必须以法律为基础，保证公私合作过程中双方在法律上的公平和平等。
政府需要对合作领域、区域、项目进行引导、管理、监督，但应根据“有所
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为，有所不为”的原则把握好政府参与的度。从目前我国PPP模式的实践情况看，政府应把握以下几个方面以使 PPP 模式在我国健康发展：第一，PPP 项目应当有利于整个社会的发展，全民受益，而不仅是对企业有利；第二，建立政府政策的公信力，以消除政策的不确定性给企业带来的成本增加；第三，政府行为应做到公开透明以遏制腐败及其他寻租行为；第四，尽量减少国家政策与实际执行之间的差距，减少不合理的竞争壁垒。 3、拓宽项目融资渠道
拓宽PPP模式下项目的融资渠道，可以考虑以下四个方面的措施： （1）、设立PPP项目担保基金。为更好地调动银行发放项目贷款的积极性和保险、养老资金投资基础设施的积极|生，应加快设立PPP项目担保基金，对因地方政府的失信行为而给银行造成的不良贷款或给保险公司造成的投资损失，可由基金给予相应的资金赔偿。
（2）、放宽保险基金、社保基金等大型基金投资PPP 项目的限制。保险、社保等基金拥有巨额的资金，既要防范金融风险，又要千方百计地保值增值，面临着巨大的经营压力。而PPP 项目一般具有投资周期长并且回报率稳定的特点，非常适合上述各种基金投资。如果国家对上述基金的投资限制能够放宽，不仅能够改善公用事业投资不足的局面，而且能够大大缓解各种基金的经营压力。 （3）、积极开拓多元化的融资渠道。积极引入产业投资基金、信托资金等方式，引导私有资本进入公共投资领域。同时，可采用资产证券化(ABS)方式盘活基础设施存量，引入民间资本，减轻地方政府的债务负担。借鉴国际经验，政府可尝试设立适应性缺口补偿基金(VGF)补助社会效益大而短期存在资金缺口的PPP项目。
（4）、消除政策中残存的对私人资本的歧视以及诸多限制性条件，放松对国家政策性银行和外国政府贷款的使用限制，在政策上应该鼓励重点 PPP 项目使用国家政策性银行贷款和外国政府贷款。
4、加强风险管理，建立有效的风险分担和信用约束机制
风险管理是PPP 模式的核心环节。PPP 项目风险管理应从三个方面进行风险的防范：事前防范，事中控制，事后补救。事前防范是指在风险还没有发生前
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采取相应的措施，以减少风险可能带来的损失；事中控制是指在风险发生的过程中，努力把握风险的发展方向，尽可能地控制风险，使其向有利的方向发展，或者尽可能的减少损失；事后补救是指在风险发生后采取紧急行动，来减少风险带来的损失。在选择风险防范策略时必须考虑成本与效益的原则，即比较风险防范成本和因此而带来的效益，如果风险防范成本低于因此而带来的效益时，就可以认为该风险防范策略是可行的，反之则为不可取的。除此之外，选择风险防范策略时还应考虑该策略的有效性，即需要考虑其能否切实有效、立竿见影的降低风险，减少损失，在符合成本效益的前提下，应当优先选择行之有效的防范策略。
由于在项目所处的不同阶段会遇到不同的风险，因此在项目实施过程中应当建立合理的风险分担机制。原则上，由对风险最具有控制力的一方承担相应的风险。社会资本承担项目建设、运营过程中的成本、工期、服务质量等方面的风险。而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担，切实做到收益与承担的风险相匹配，平衡好各方利益。同时，应考虑优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业的不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。
有效的风险分担和信用约束机制建立后使得政府公共部门和私营部门的风险管理均能得到有效加强，也是政府避免盲目承诺投资回报的重要措施之一。
5、合理确定价格，避免盲目承诺投资回报率
确定PPP项目最终产品或服务的价格应当科学、合理，即在确定价格时需要做到，在保证消费者权益的同时，不能损害项目的生存能力，而且还要鼓励私人部门改善服务、提高经营效率的积极性。也就是说，价格确定的基本原则是保证以最低的价格提供产品/服务，同时要足够的激励作用（即保证其合理的收益）。而且，合理确定价格能够保证民营资本投资的回报率控制在合理范围内，一定程度上能避免盲目承诺投资回报率的情形。
总体来说，合理确定价格应遵循以下原则：第一，以最低成本最大限度的满足社会需求的效率原则；第二，价格的确定应不影响项目自身的生存能力，通过保证合理的投资收益，激励私人部门以可持续发展的方针经营、管理项目。
6、培养专业人才，并设置、培育专业化的配套机构
PPP模式的实施是一个理论与实践相结合的过程，PPP模式操作复杂，需要
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