1、南海模式说到底仍是户口论的翻版,即以户口为界定农村集体经济组织成员权的标准,但随着经济的发展,农村已基本不存在,农村户口也被城镇户口所取代。
2、根据广东省的相关规定中,对集体经济组织成员资格的认定采取的是“户籍”加“法定义务”(此处主要指广东省地方性法规中对于集体经济组织成员相关权利义务的规定,不具有普适性。)的标准,由于婚丧嫁娶、生老病死、迁入迁出等多方面原因,户籍变动非常频繁,在实践中易出现争端和矛盾。而且法定义务如何确定和判断,存在很大人为因素。在实践中,广东南海模式也确实出现“外嫁女”无法适用该认定标准的问题,并引起全国妇联和媒体的关注。 2、浙江嘉兴模式
从2008年10月1日起,浙江嘉兴市将建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度,正式取消农业户口、非农业户口分类管理模式,全市城乡居民户口统一登记为“居民户口”。实行户籍管理制度改革后,原村集体经济组织成员不改变其原集体经济组织成员身份和集体经济组织明确的权利和义务。
近日,为了保障该项改革的落实,嘉兴市有关部门宣布重点在以下六个方面与现行政策进行衔接:
第一,稳定现有农村土地承包政策:凡有承包土地的家庭及其出生的子女(含1998年二轮土地承包后出生的人员),其土地承包权与原政策一致。
第二,保持计划生育政策、奖励政策和法律责任的延续性:改革前为农业户口的,继续适用《浙江省人口与计划生育条例》。
第三,完善城乡一体的社会保险体系:凡嘉兴居民(含农村居民),均参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险;农村居民的职工养老保险按现行“双低”标准执行。
第四,实行城乡统一的就业服务政策:加快就业服务平台和就业信息网络向村镇延伸,职业指导、职业介绍、职业培训将进一步深入农村。 第五,明确农村集体资产产权归属:户籍改革后,原村集体成员不改变原有的身份、权利、义务。
第六,鼓励农民通过“两换”向城镇集聚:鼓励农村居民以土地承包经营权置换养老保险、宅基地置换城镇住房,置换之后相应的养老保险、医疗保险、退伍士兵优抚安置、最低生活保障等都与城镇相同。 嘉兴市的做法直接消除了城乡二元的户籍制度,集体经济组织成员资格与户籍完全脱钩,对于消除城乡差别有积极意义。但是该做法并未彻底解决这一制度性缺陷。
首先,混淆了农村集体经济组织成员权的界定与户口分为农业户口和非农业户口的关系,消除户籍上的二元制并不必然能够解决集体经济组织成员资格的问题。
其次,在取消原有城乡户籍制度的同时,农村集体经济组织的财产权问题并未解决,有可能出现因农民或者集体经济组织财产处置而引发的不确定现象。 3、都江堰模式
2005年,我市被批准为城乡统筹改革试验区,为了推动农村产权制度改革,市委市政府将都江堰市柳街镇确定为成都农村产权改革试点中“先行先试”的“点中点”。为了解决农村集体经济组织成员资格问题,都江堰市政府在着力调查研究的基础上,在2008年2月27日制定颁布《都江堰市农村集体经济组织成员确认办法(试行)》(以下简称“确认办法”),并以此为标准解决农村集体经济组织成员权的问题。
《确认办法》第二条首先明确了农村集体经济组织的定义,明确规定:“农村集体经济组织是指农业合作社、农业合作联社,即《中华人民共和国村民委员会组织法》施行后的组、村级集体经济组织。农业合作社或农业合作联社的成员,行使本集体经济组织相应的权利和义务,取得农业合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”
其次明确了农村集体经济组织成员的定义,即“农业合作社或农业合作联社的成员,行使本集体经济组织相应的权利和义务。取得农村合作社成员资格即具农业合作联社成员资格。”
其三,都江堰将农村集体经济组织成员分为两类,即普通成员和特殊成员,“普通成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体资产管理与处置的参与权、集体收益分配权等项完整权利,承担完全义务的农村村民。”而“特殊成员是指拥有土地共有权、保留型土地使用权、土地承包经营权、集体收益分配权等一项及一项以上权利,并承担相应义务的公民。”
第四,明确规定了成员权获得和丧失的条件的几种情形。 第五,充分发挥村民在集体经济组织成员权确认中的同等地位。
该办法还对普通成员和特殊成员的范围、不丧失普通成员资格的条件、普通成员和特殊成员的权利和义务,丧失资格的情形等进行了明确界定。
其中,特殊成员的取得方式有两点重要突破,一是通过向农村集体经济组织捐交公积金、公益金的形式加入;二是与该农村集体经济组织、或经该集体经济组织同意与其成员形成产权转让关系的形式加入。 该办法并规定,按照本办法确认集体经济组织成员的资格由本集体经济组织召集具有完全民事行为能力的成员会议决议,获得三分之二以上参会人员同意,并经公示后生效。
仔细分析都江堰市的上述规定,我们认为其意义和不足在于: 1)在我市改革试验试点工作中,第一个以正式文件规定农村集体经济组织的成员权的取得条件,对规范农村产权改革实践有重要意义。 2)尽管文件中未提及“户口论”,但就其实质而言,仍属于户口论为基础,其理由在于:对集体经济组织普通成员的确定,基本以户口为依据,且在血缘上有传承性。
3)在肯定户口的前提下,同时又明确规定了集体成员权的取得要“行使本集体经济组织的权利和义务”作为条件,但权利和义务的内容是什么,文件中并未作出明确的规定,在实践中可能会出现问题。
4)都江堰的确认办法把成员资格区分为普通成员和特殊成员,并对二者的权利义务进行了界定,这种界定有较明显的不平等性,在实践中可能会引起矛盾与纠纷。
我们认为,对集体经济组织成员资格权利和义务的界定涉及到公民基本权利和义务,属于《立法法》第四十二条第(一)项规定的情形,其法律解释权在全国人大常委会。都江堰的上述作法有明显的越权嫌疑。 三、我们的建议
(一)关于集体经济组织的问题
在立法层面上,出台地方性法规或者政府规章,对农村集体经济组织的概念、内涵与外延进行明确界定,以解决相关改革政策的效力层级太低的问题。
(二)关于成员权的标准问题
在改革试点推进过程中,建议在我市的改革试点中可以采取户口、权利义务关系与村民自治三者结合的标准来认定成员资格。即,集体经济组织成员资格的认定,应该满足三个条件:其一,户口登记在该集体经济组织所在的社区、村民委员会或村民小组内;其二,集体经济组织与其成员之间形成基本的权利义务关系;其三,经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上农户代表的同意;其四,对于新增人口的成员权确定授权村民会议,根据《村民委员会组织法》规定的程序表决自主决定。但对于因新生、结婚等迁入的人口成员权应由村民大会无条件认可其成员权资格。至于他们在集体经济组织中所应有的财产份额应由村民会议集体决定。
在满足上述条件的基础上,即可以认定其集体经济组织成员资格,享有成员权利,履行相关义务。对于正式认定的成员,应建立名册,以便于农村集体经济组织开展下一步的管理工作。