任何事务,有近24%的社区居民一年来偶尔参与所在社区建设事务,只有近26%的社区居民经常参与所在社区事务。而且在参与社区事务的居民中有42%左右是在街道、居委会的硬性要求或单位的组织下才形成行为,自主、自愿的参与率更低。从参与的年龄层次上看,离退休老年人占了大约74%,中小学生占了近16%,而在职的中青年仅占10%左右。由此可见参与分布的不均匀。
居民参与意识缺乏,参与率低一方面是因为受到传统观念的束缚,大部分居民民主意识薄弱,他们在社区管理方面仍然习惯于惟政府马首是瞻,对政府的安排有强烈的认同心理,远未真正领会社区居民自治的实质内涵;另一方面是因为我国城市社区居民普遍富裕程度还不高,仍存在一个绝对数量庞大的贫困者阶层,需要把主要精力投入到解决生计的劳动中去,经济因素的限制直接导致了居民参与率的低下。
3.社区资源供给匮乏
社区资源包括物力资源与人力资源,这是社区居民自治的两个重要物质保障。从物力资源看,当前社区建设尚未正式列入政府的社会经济发展规划,预算中没有用于社区建设的专项资金,政府投入缺乏计划性和经常性。除了北京、上海、广州、深圳等经济发达的城市外,全国大多数大中城市的财政部门每年给每个居委会的拨款仅800-1200元左右(居委会主任工资包括在内)。再加上筹资渠道相对狭窄,社区过于依赖政府投入和街道经济,忽视了社区志愿者财力资源的开发,没有摸索出一套自筹资金的有效方法。更没有养老保险,这一切都影响了社区建设的开展和居委会组织的发展[7]。物力资源的匮乏对
居民自治的发展产生了连锁的不良影响,由于缺乏充足的财力资源,长期以来社区居民自治组织难以吸引和挽留高素质的人才,难以对工作人员的技能培训做过多的经济投入,难以激发社区人员的工作积极性。目前在街道社区第一线工作的干部职工,多数没有经过社区工作的专门培训,许多人还是沿用政府行政管理的手段从事社区管理。居民委员会层面的工作人员,普遍存在年龄偏大,学历、能力和工作效率偏低的不足。[8]人力资源开发利用不充分已经成为制约社区居民自治健康发展的一大绊脚石。
4.居民自治的法制建设滞后
市场经济是一种法制经济,法律制度是各种制度中最强硬的一种,它是社会发展过程中不可或缺的一种资源,明确的法律法规有利于减少磨擦和冲突,降低交易成本,减少改革的代价,城市社区居民自治的加强与完善同样离不开法律法规的规范。在当前我国的社区居民自治实践中还存在着比较严重的法制建设不配套的问题。这一方面表现为无法可依。在我国,《城市居民委员会组织法》是居民自治所依据的唯一法律,但是该法从1989年修改颁布后至今已经经历了十多个年头。在这十几年里我国的政治、经济、社会生活领域都发生了翻天覆地的变化,该法的许多内容已经难以适应形势的变化。例如居委会规模、居委会与辖区单位的关系、居委会的职责与工作任务等方面的规定已经和现实产生了较大的差距。此外,有许多应该界定的内容至今没有明确界定,最基本的如自治的法律地位、自治章程或规定的效力、产生程序,以及自治组织的权限、工作程序等。因此进一步完善城市
社区居民自治的法律法规显得迫在眉睫。法制建设滞后另一方面表现为有法不依。比方说政府部门在处理与社区居民委员会关系上往往依然以管理或政策代替法律,即使是试图推动城市社区居民自治发展的行为,也往往缺乏法律依据,而是直接出自主观设计,很少听取社区居民的意见。例如有的居民区为了协调与物业管理的关系,将物业公司的代表纳入社区居民委员会,担任副主任,这明显违反了居民委员会组织法规定的企事业单位不得参加居民委员会的原则。再比如许多居民自治组织往往不是以法律手段来维护自身的权利,而是依靠一些在社区内有一定威望的社区精英来维持,很多问题都是靠人际关系来协调,这只能维护社区的暂时稳定,却在实际上背离了居民自治的要求[9]。
5.社区居民自治意识差，民主自治程度相对较低
受长期以来的单位管干部职工、居委会管闲散居民的思想束缚，现在“单位人”还未完全转变为“社区人”，社区居民思想观念转变也不到位，社区居民对社区的认同感、归属感较弱，政治参与热情不高，主动性不强，导致社区建设整体合力不够，整个社区建设处于低迷状态。
三、社区居民自治的未来发展思路
21世纪将是一个人的全面发展、全面参与发展的时代。社区参与的目标取向是社区发展和人的发展,社区居民将通过广泛参与,促进社区的积极变革和演进,推动社区建设与社会的全面进步。社区居民自治的发展直接关系到我国城市管理体制的改革进程,也关系到我国基层文明的全面推进。针对目前存在的发展瓶颈,我们认为社区居民
自治的未来发展应该在以下几个方面加以完善。
1.政府与居民委员会关系的重构
在我国,社区建设是在全能政府“失效”与“单位制”解体的背景下发生的,社区建设体制变迁的过程是在政府主导下有目的有意识地进行的,具有“规划性变迁”的特点。政府在城市居民自治中的主导作用表现为:培育社区、强化社区服务、鼓励社区参与、重建社区组织与加强社区规划等[10]。当然,在培育和引导自治的过程中,政府本身必须进行必要的“重塑”,以适应社区建设的需要,为居民自治提供一个广阔的空间。总的看来,政府一方面要下放权力,重新配置城市管理的公共权力,逐渐减弱对社会的直接控制和干预,并适当地从社会中退出,努力培育社区居民自治的土壤。另一方面要转变职能,将政府的工作重心下移,改变“全能政府”对资源分配的绝对控制,逐渐弱化以往对社会事务的全面包揽。政府“条”上的职能要一统到底,从而使本应由职能部门承担的工作由职能部门自身完成,不要转嫁给居民委员会。此外,还要重视社会中介组织的培育和发展,使社区中的一些公益性事务转由专门的中介组织或公益性服务组织来承担。让居民委员会卸下不必要的“重负”,淡化其行政色彩,切实发挥好自治的功能。
2.社区自治参与的制度创新
社区的演进与变革能否在一个积极健康的轨道上运行,关键在于社区居民能否广泛参与自治,因此社区自治参与的制度创新是至关重要的。就目前来看,首先要大力倡导志愿精神,培养社区居民的参与意识。只有居民以志愿精神和志愿性参与社区建设的习惯,才能彻底走
出计划体制下居民被动参与的窠臼,改变社区自治参与不足的现状。政府必须扮演好社区自治参与的“导演”角色,加强宣传教育,从引导社区居民参与与其切身利益相关的事务开始做起,不断提高居民自治参与的意识、能力与经验,逐渐将居民自治参与推向纵深发展。其次要从我国的国情出发,强化共产党员的参与和党的动员作用。可资借鉴的做法有动员党员并由此带动群众参与社区选举和民主管理;组织各城市中的离退休人员、下岗职工、暂住人口和其它人员中的党员,参加居民委员会党支部组织的活动,学习党的方针、政策,开展党内活动、结对帮扶活动,充分发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。最后要通过制度创新,保证市民参与社区共建的可持续发展。应该从法律上明确社区成员参与社区活动的地位,规定每个社区成员应从事志愿服务的时间与内容,并规定一定时限及次数的社区服务志愿者可以优先升学、就业等鼓励性政策,以进一步推动社区服务志愿者活动持久地开展下去。还应该进一步完善基层民主制度,改革街道、居委会的居民参与决策机制,探索街区政务公开、民主管理以及居委会规范管理的新形式[11]。
3.社区居民自治的资源开发
在我国,居民委员会作为城市居民自治组织基本上是依靠国家的财政支持才能得以生存和发展的,但是由于形势的变化,当前资金匮乏已经成为困扰社区自治的一大难题。因此,在新世纪我国逐步完成城市化的进程中,考虑到居委会组织特殊的地位和作用,当前政府有必要有计划逐步地把改善居委会的工作条件,提高居委会成员的工资待遇