瓦尔多(Dwight.Waldo)与 新公共行政运动 黄源致* 目 录 一,前言
二,瓦尔多的生平与著作及学说主旨
三,新公共行政(New Public Administration)运动的起源背景 四,新公共行政的主要论点
五,黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)的产生背景,主张及 与新公共行政的关系
六,迈向二十一世纪公共行政的环境系络 七,结 语
摘要: 瓦尔多(Dwight.waldo)是美国著名的大学教授暨行政学者,二十世纪下半世纪在公共行政领
域的发展有很大的影响力.其早年著意於政治思想的探讨,进而在行政学界崭露头角,是一 九五0年代以来美国著名的组织理论分析学者.
1968年瓦尔多D.Waldo 发起而由数十位年轻学者於纽约雪城大学的Minnowbrook研究发表 「明诺布鲁克观点」,强调「新公共行政」的务实性(解决实际行政问题),后逻辑实证论 (事实,价值与规范并重)重视社会情境,确立民主行政,探讨新型态组织等主题.
新公共行政发展迄今,共举办了两次会议,一系於1968年举行,另一系於1988年举行,这 两次的会议均同在雪城大学明诺布鲁克会议中心召开.新公共行政的主要论点,依据《迈向 新公共行政:明诺布鲁克观点》专书的记载,可归纳为以下五项:(1)主张入世相关的公共 行政(A Relevant Public Administration)(2)采用后逻辑实证论(postpositivism)(3)主张
适应环境的动荡不安情况(4)主张建构新的组织型态(5)主张发展以服务对象为重心的组 织,即建立受益者导向的组织,确立顾客至上的服务管理.
由万斯来(Gary L. Wamsley)教授主笔之「公共行政与治理过程:转变政治对话」(Public Administration and the Governance Process:Shifting the Political Dialogue)一文,於一九八三 年发表,万斯来教授等学者对该文颇为自豪,自诩与「新公共行政」同功,为兹纪念,遂以 主笔者所任学校校址Blacksburg之地名为名,称为「黑堡宣言」(Blacksburg Manifesto); 或与「明诺布鲁克观点」取得形式上的协调,亦称「黑堡观点」(Blacksburg Perspective). 雄中学报第八期 -294-
黑堡宣言明白宣示四项主张:(1)行政人员应成为具有自我意识的公共利益受托者(conscious trustees of the public interest).(2)行政组织基本上是一个具有专业能力来提供特定社会功 能以达成公共利益的制度性宝库.(3)公共行政应可成为宪政秩序下政府治理过程的正当参 与者.(4)公共行政的权威实系於政府治理过程中能够涵盖不同的利益,藉以促进公共利益 的实现.
【关键词】:瓦尔多,明诺布鲁克观点,新公共行政,黑堡观点 一,前言:
瓦尔多(Dwight.waldo)是美国著名的大学教授暨行政学者,二十世纪下半世
纪在公共行政领域的发展有很大的影响力.其早年著意於政治思想的探讨,进而在 行政学界崭露头角.二次世界大战期间,曾在联邦政府担任公职,使他成为理论与 实务经验兼备的学者.过去数十余年的学术生涯,瓦尔多对行政学方面的贡献,为 学界所公认,不仅在美国著名学府任教,亦数度获聘义大利,澳大利亚,墨西哥,
印度等地大学讲座,他的著作曾经翻译成多种语言发行,可见其学术声望之崇隆(王 应智,1989:1),是一九五0年代以来美国著名的组织理论分析学者.
西方社会自一九六0年代以后,各国政府系统所处的环境因素,包括:政治, 经济,社会,文化,科技,思想等方面,均产生巨大变化,并面临前所未有的挑战. 行政学强调组织结构及管理过程,技术,法规,权责划分等效率观念的传统理论, 与强调人性因素之主要潜在能力应予充分发挥,人类个别差异应予考虑,人格尊严 应加以维护,运用激励原则提高员工绩效等对组织行为及管理过程具重大影响的修 正理论,已无法再各自坚持是放诸四海皆准的最佳理论.於是系统理论以整合急先 锋的姿态应运而生,接著权变理论出现;另一方面,有关行政与社会,行政与民主 (专业理性与政治回应)关系等新兴问题的反省,则日益获得普遍的重视;因而兴
起了质疑行政学主流理论之理性模式,要求贯彻社会公道正义以及强调「公共」是 行政学核心的时代意义之「新公共行政」.诚然;整合或统整性行政理论虽是许多人 的梦想,只是从未实现,但兼顾科技文明与人本社会的观点,确是现代或未来行政 理论所不可忽视的议题.(赖维尧等,1995:71) 二,瓦尔多的生平与著作及学说主旨:
(一)生平:(Jay M. Shafritz,1998:2378-2381) 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -295-
瓦尔多1913年9月28日出生於美国内布拉斯加州(Nebraska)的(Dewitt),
是中西部的农场小镇,人口500人,他的父亲从事饲养猪及马车托运事业,后来改 为地方的货运公司,同时在镇上作了25年警长.
1931年秋天,瓦尔多受到父亲及高中老师的鼓励,到Nebraska Wesleyan大学
就读,当时是经济大萧条的谷底,家中不能供应第二年学费,1932年转到Nebraska 师范学院.他的兴趣是英文,同时在年轻时养成良好的阅读习惯,拥有丰富的想像 力及优雅的写作风格,1935年毕业后想成为一个高中英文老师.
而;瓦尔多虽然成绩在平均以上,却不能得到教师的工作.师范学校校长就
提供他小小的奖学金,供其继续到Nebraska大学为研究生,瓦尔多本想志业於研究 英文,但政治系提供其一份批阅学生报告的工作而使他改变了主修科目.他钟情於 政治理论之研究及写了一篇有关政治思想的硕士论文,1937年取得硕士学位,同时 也得到了耶鲁大学的奖学金而前往就读.
1942年6月以「美国公共行政文献的理论层面」(Theoretical Aspects of the American Literature of Public Administration)为题,获得耶鲁大学哲学博士学位.之 后,他放弃了到芝加哥大学教政治理论的机会,而选择到华盛顿任职於联邦物价管 理局(Office of Price Administration),1942年冬天他在公共行政评论发表第一篇论 文.瓦尔多在物价管理局作了两年,之后两年任职於预算局(Bureau of Budget),
如此经过四年的实务经验,使瓦尔多累积了更敏锐的行政洞察力.1945年请假整理 及修正他的论文,这些作品即是1948年出版的「行政国---美国公共行政的政治理论 研究」(The Administrative State: The Study of the Political Theory of American Public Administration,1948)
1946年前往加州柏克莱大学担任政治系助教授,1946年秋天教授政治学的介绍 课程,课堂上学生挤得水泄不通,同时:也在湾区的其他大学兼课.1957年在柏克 莱的政府研究机构担任行动指导委员,这机构是提供科技资讯给予加州及地方政 府,瓦尔多担任这职位占去了他大学时光的三分之一,直到1967年.
1960年代中期在柏克莱校园是骚动的时期,1966年瓦尔多辞去了教授职位,
1967年前往纽约州的雪城大学(Syracuse University)任职.
瓦尔多历任教职三十余年,期间曾应聘至义大利米兰大学,波隆那大学,佛罗 伦斯大学;墨西哥国立大学;澳大利亚国立大学;印度新德里大学担任讲座. 雄中学报第八期 -296-
1968年瓦尔多D.Waldo 发起而由数十位年轻学者於纽约雪城大学的
Minnowbrook研究发表「明诺布鲁克观点」,强调「新公共行政」的务实性(解决实 际行政问题),后逻辑实证论(事实,价值与规范并重)重视社会情境,确立民主行 政,探讨新型态组织等主题.1979年自美国雪城大学退休,退休之后,在华盛顿的 威尔逊国际中心做为特别研究员,同时在公共行政领域写作及评论. (二)著作:
瓦尔多著作甚丰,择要说明如下:(王智应,1989:3-5)
1. 行政国:---美国公共行政的政治理论研究(The Administrative State: The Study of the Political Theory of American Public Administration,1948)
本书是根据他的博士论文改写而成,以政治哲学的观点,分析美国有关公共行 政著作的政治理论面,并评述公共行政在美国政治思想中的地位.这是瓦尔多 个人学术生涯第一本专著,全书分三部分共十一章,分别讨论行政研究的环境 因素:政治哲学的问题,包括理想的生活方式,政府行动的基准,统治权的归 属,权力分立,集权与分权等问题;及若干基本观念:经济与效率,行政原则, 组织理论,科学方法的评论.1965年瓦尔多又撰文对该书内容作了补充与修 正,於1984年再版.
瓦尔多是最早使用「行政国」一词的人士,它的用意在於强调现代行政的成长, 可以做为一门学术研究.(赖维尧等,1995:9)
2. 公共行政研究(The Study of Public Administration,1955)
第二次世界大战之后,美国社会科学研究受逻辑实证论(Logical Positivism)影 响,主张事实(facts),价值(values)两分,研究者以客观的立场避免涉入价
值判断.瓦尔多在本书指出逻辑实证论的缺失,指出逻辑实证论严格区分事实 与价值,对於经验上无法检证的价值问题避而不谈,对行政学的研究有不良影 响,行政固然是达成政策目的之手段,然两者之间不能也不应分割.更何况行 政对政策目标的厘定,也有不可忽略的影响;因此行政的研究不能也不该回避 价值问题,而沦为工具性,技术性的讨论.
3. 研究行政的各种观点(Perspectives on Administration,1956)
本书是瓦尔多於1945年参与美国「南部地区公共行政训练计画」(Southern Regional Training Program in Public Administration)的授课内容.主要在讨论行 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -297-
政学如何与人文社会融合 行政学对其他学科的看法,其他学科如何看待行政 学等问题,并提供进一步研究行政的历史,文学和社会科学的观点.
4. 当代发展行政的面向(Temporal Dimensions of Development Administration,1971) 比较行政与发展行政是行政学重要的课题.瓦尔多收集1965年在美国加州柏克 莱大学分校,由美国公共行政学会比较行政组赞助举行的夏季讨论会中发表的 论文,编辑成此书.
5. 动荡时代的公共行政(Public administration in a Time of Turbulence,1971) 第二次世界大战之后,美国国内社会环境产生巨大变动:妇女解放运动,青年
学生反战示威,少数民族争取平等待遇,低收入者要求提高福利水准等问题层 出不穷.1969年瓦尔多在美国政治学会主持「动荡时代的公共行政」研讨会, 本书便是讨论的结果.主要在探讨当时社会环境与思潮的变迁及公共行政如何 因应的问题.
6. 公共行政的事业(或译为行政学任务)(The Enterprise of Public Administration,1980)
1979年瓦尔多即将退休之际,在雪城大学发表一系列的告别演说.本书即是演 说内容,他以回顾过去,面对现在,展望未来三方面,讨论公共行政中若干重 要的问题,包括行政实务与理论研究的起源,政治与行政的关系,民主政治与 官僚体制的冲突与调和,以及二十一世纪行政实务与理论研究面临的问题. 7. 论文
瓦尔多以英文撰写刊载於学术期刊或论文集的论文多达五十余篇,大致以政治 学,行政学理论之研究发展,组织原理,比较行政,发展行政等为题. (三)学说主旨:
从瓦尔多的学术背景与著作中,可以归纳出主要的研究课题,包括:(王智应, 1989:7)
1. 行政实务与制度的历史:
从文明史的观点,探讨人类行政实务与制度的源起,发展,作为行政学理论研 究的基础.
2. 行政学与政治哲学的关系:
无论从理论或实务而言,行政学与政治学的关系密不可分.瓦尔多对民主政治 雄中学报第八期 -298-
理论,官僚组织和行政理论与实务间的混淆,冲突,困境等问题,有既广且深 的分析.其他如政府行动的准则,统治权的归属,权力分立,集权与分权等皆 属行政学与政治哲学的共同问题.
3. 行政学的范围及其与其他知识领域的关系:
就行政学欲成为一门专业的学科而言,其理论的内容与研究包含的范围,必须 有一致的认同.行政学与其他学科,如:管理学,社会学,心理学,政治学, 经济学之间的界限划分,也是瓦尔多重视的问题. 4. 行政学与社会环境的互动:
面对未来社会迅速变迁,生活型态与价值体系的转变,行政学如何掌握社会现 象的脉动,调整研究重点使与社会环境密切结合.
瓦尔多的著作,除强调发展组织理论(Organizational Theories)以健全组织管理 外,其主要论点有:(一)行政学是探讨人力与物力资源的组织与管理体制,以 获致政府组织的目标为其旨趣,也是管理的学与术,以资处理公共事务.(二) 组织是行政的结构与管理,而管理是职能,组织与管理应相配合,现代组织理 论亦应重视实际问题(如都市化,工会……)的解决.(三)传统的组织理论应 有突破,行政管理是现代工业化社会的柱石,应有现代社会的新理论.(四)1968 年召集「新公共行政」学派第一次会议(瓦尔多本人未与会).提出「新型态组 织」亦即与韦柏不同的「新官僚组织」(Post-bureancratic Organization)对现代 组织理论产生巨大影响.(许南雄,2000:139)
总括上述,瓦尔多四十余年的学术生涯中,最主要的研究兴趣在於「结合民主
政治与行政理论」.民主政治是最终目的,行政则是手段.结合两者并调和其间的冲
突,便构成「民主行政」理论的主旨.
三,新公共行政(New Public Administration)运动的起源背景:
新公共行政发展迄今,共举办了两次会议,一系於1968年举行,另一系於1988 年举行,这两次的会议均同在雪城大学明诺布鲁克会议中心召开,兹就此二次会议 的情形叙述如下:
(一)第一次明诺布鲁克会议
1960年代后期,美国行政学界典范的历史性发展,从最初之「政治行政分立」 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -299-
(1900-1926),一路历经「行政原则」(1927-1937),「政治学范畴」(1950-1970), 「管理学范畴」(1956-1970)的递移,逐渐不再以制度性的定向(institutional locus) 来界定公共行政,转而改以伦理的概念来描述行政学,使公共行政的「公共」成为 影响公共利益之各种现象的形容性用语.(吴琼恩,1995:16)
1960年代中期至七0年代,美国政府及社会面临越战,种族冲突,都市暴动等 环境变化,造成秩序动荡与不安,如:校园暴动,嬉皮运动,学生运动,反越战心 里,经济停顿,能源短缺等问题层出不穷,公共行政的思考方式与实务运作,均须 因应调整.研究指出,当时公共行政的范围似乎很狭窄,主要焦点放在预算,人事 和组织管理等问题上;却很少强调政策研究,例如:国防,环境,经济,及都市政 策等.(萧武桐,1995:33)
有感於此,1968年9月,瓦尔多(Dwight Waldo,1913 - )认为公共行政正处於
一个「革命的时代」(in a time of revolution).於是在其发起与赞助下,33位年轻
一辈的公共行政学者齐聚在纽约州的雪城大学明诺布鲁克会议中心(Minnowbrook Conference Center ,Syracuse University),以「华山论剑」的方式,彻底总体检的精 神与作法,讨论公共行政所面临的问题,以及未来应发展的方向(注:瓦尔多本人 没有参加).研究成果於会后由马林尼(Frank Marini)主编成专书:『迈向新公共行 政:明诺布鲁克观点』(Toward a New Public Administration: The Minnowbrook Perspective),於1971年出版.由於他们的许多观点有别於主流行政学及传统行政 学,故自称(一般人也如此认为)所提倡者为「新公共行政」(New Public Administration).
为何Waldo会发起赞助新公共行政的发展,乃因他注意到两件事情:(1)他发
现他所参加美国政治学会所举办的公共行政的理论与实际研讨会中,与会学者皆在 四,五十岁以上,几乎没有年轻学者,因而联想美国公共行政的未来定位在哪里 和(2)他在编辑美国《公共行政评论》(Public Administration Review)时,发现在一 期有关文官制度和高等教育的专辑中,有许多文章都是年纪大的学者在自说自话, 并无触及问题的核心且没有年轻学者的看法.基於这两件事,使得其深深意识到公 共行政的研究也出现「代沟」(generationgap)问题,并基於个人责任心的驱策, 因而他萌发了召开年轻学者会议的想法(林钟沂,2001:147). (二)第二次明诺布鲁克会议 雄中学报第八期 -300-
二十年后的一九八八年,认同新公共行政的学者们再度集会,回顾与检讨第一
次会议及公共行政学的发展,并比较60年代与80年代公共行政的理论与研究重点, 并展望未来.居领导地位的学术期刊〈公共行政评论〉(Public Administration Review),特地在一九八九年三,四月号上,整期刊载第二次会议内容,该期主题