就叫「第二次明诺布鲁克会议:公共行政的变迁纪元」(Minnowbrook Ⅱ:Changing Epochs of Public Administration).(赖维尧等,1995:76-77)基本上探讨伦理(ethics), 社会公道(social equity),人群关系(human relations),公共行政与民主政治的调和 (reconciling public administration and democracy)等领域相关问题,都在第一次会 议范围之内.但是仍有数个新的主题,尤其是领导,宪政与法律的观点,工业技术, 政策与经济观点,较为凸显(萧武桐,1995:39).而且对实证主义采取较不敌视和
对社会科学与政策科学的应用较具开放.因此1988年会议最好被形容为强调修正, 理论精进和问题解决取向,以对比於1968年会议试图将公共行政予以彻底重新界定 的激进风格.
新公共行政和传统公共行政最重要差异,在是否强调社会公道和正义.传统公 共行政所强调的是如何运用可运用资源,提供更好的服务及如何花费很少费用,却 能维持高品质的服务.新公共行政最主要是加上如何促成社会公道的提升.社会公 道(Social equity)是代表价值偏好,组织设计偏好和管理风格偏好的组合等.其所 强调的是在政府服务平等性,不能有差别歧视;重视公共管理者决定及计画执行之 责任;注意公共管理之变迁;强调对市民需求之回应,而非公共组织的需求.(萧武 桐,1995:33-34,黄殿伟,1998:59) 四,新公共行政的主要论点:
新公共行政的主要论点,依据《迈向新公共行政:明诺布鲁克观点》专书的记 载,可归纳为以下五项:(吴定,1983:115-116,赖维尧等,1995:77-78,赖维尧, 1996:57-58,许南雄,2000:474)
(一)主张入世相关的公共行政(A Relevant Public Administration)
传统的公共行政系建立於技术理性之上,专业知识往往被视为是一种手段或工 具.今后公共行政应致力於研究下列数个问题(Marini,1971:348),不应再局限於不 问苍生的「学术象牙塔」中.
瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -301-
1. 研究环境动荡不安时代的相关问题:如分权,组织退化(organizational devolution),及参与观念等与我们日常生活相关的问题.
2. 研究社会面对的相关问题:如都市行政之比较,行政区域之比较,和组织单元 异同之比较等.
3. 研究行政实务者的相关问题:如设计规划预算制度(PPBS)如何分权化和具有 参与管理精神,以成为变迁的机制等. (二)采用后逻辑实证论(postpositivism)
新公共行政反对逻辑实证论的「价值中立观」(value-neutrality),主张单纯的
事实研究是不够的,还要关注价值及规范.行政学者与其他社会科学家应以其专业 知识与良心从事价值判断,强调「社会公道」(social equity)及「社会正义」(social justice)应是学术研究直接面对的主要价值.认为人文心理学(humanistic psychology),存在主义(existentialism),现象学(phenomenology)及其他学说, 是未来公共行政研究与发展的主要方向,以及教育哲学的基础.
这项主张是新公共行政与当时主流行政学或传统行政学的最重要差异所在.行 政的目的是如何促使社会公道的提升;社会公道是指政府的服务及管制要一视同 仁,肯定并强调行政人员的决策与执行责任,公共管理要回应民众的需求,并做好 变迁管理.
(三)主张适应环境的动荡不安情况
未来环境的动荡不安是可预期的挑战,行政理论与实务应修正过去传统的作 法,强调社会的复杂性与互赖性,坦诚公开地面对实际问题,让民众参与决策,鼓
励外界与政府的互动关系,提供行政机关与社会民众「政策对话」(policy dialogue) 的机会,以解决问题.
(四)主张建构新的组织型态
传统的科层体制有稳定或超稳定的能力,但显然已经不足以满足当代社会之参 与式管理,服务对象取向(广义的服务对象之意,兼含获得服务与被管制的两类标 的群体),行政人员价值判断,社会问题层出不穷的新时代需求.故应补以「协和式」 (consociated model)的组织型态,为实现社会公道,政府的组织型态应尝试改变, 甚至采实验方式亦无不可. 雄中学报第八期 -302-
协和式组织型态的结构特徵有以下数点(Kirkhart,1971:160)(引自郭隽,2004: 343):
1. 专案团队是基本的工作单元. 2. 多元的权威结构.
3. 所有组织均植基於时间的迫切性(time imperatives),解决特定问题需在特定的 时间限制下为之.
4. 以不同的次级(专案)计画来处理相同的基本问题. 5. 社会关系是以高度的独立自主和相互依赖为特徵. 6. 顾客的需求得以在组织中表达. 7. 组织讲究短暂雇用,而非终身职. 8. 以电脑来保存文献纪录.
9. 专业角色除注重技术技能外,更要避免形成额外的社会阶层.
(五)主张发展以服务对象为重心的组织,即建立受益者导向的组织,确立顾 客至上的服务管理
服务对象与政府机关的互动非常重要,行政人员应比以前表现出更好的服务对 象忠诚感(服务应尊重顾客)及计画忠诚感(重视施政方案)(client loyalty & program loyalty).
另外,批评传统行政学过於偏重科学知识与企业管理的关系,忽略民主行政与 行政伦理之实践,同时,新公共行政学者虽同意行政与政治的关系仍然纠缠不清, 但强烈主张应脱离政治学,管理学及其他学科的阴影,而独立自主,亦即如何「自 创品牌」,建构出响亮的「学术识别系统」(academic discipline identity system),使 行政成为「民主行政」(democratic administration),正是新公共行政的最大使命与 挑战.
诚然;行政的学术与实务研究绝对不可忽略「公共」一词的重要性,否则公共 行政教育将失去独特性,与企业管理教育没有什麼区别,因为:(1),公共义务或公 共职责(public accountability,应为或不应为)的不可替代性;(2),公部门之管制 及服务不同於私部门之市场机能;以及(3),依法行政之行政理则不同於私利追求 之经济理则,均可察知政府机关的公共或公益特性,迥然不同於民营企业的自利特 性.故而,公共行政不能只重视行政过程及管理技术,不能毫无保留地接受所谓不 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -303-
分公私组织均可适用的「一般管理通则或管理科学通则」(generic principles of
management);必须更要强调公共行政对提升社会公道,捍卫民主价值,强化公民 素质的使命与贡献.「公共」受到重视,成为行政学自创品牌,与其他学科或专业有 所识别的基石所在,亦是公共行政迈向虽困难荆棘但希望无穷的独立自主理想目标 的动力来源;此一功劳,新公共行政无疑是最佳触媒者(agent).(赖维尧等,1995: 81-82)
惟此等基本论点似可再就以下几项要点,加以阐述:(林钟沂,1995:36-39, 张世杰等译,1994:154-166,萧武桐,1995:36-40) (一)政治与行政(Politics - Administration)
传统学者认为行政和政治应予两分,行政系属政策的执行,讲究科学,中立与 效率,政治则属政策的制定,从事利益的分配,权力的争斗.而新公共行政学者则 主张行政-政治两分是种虚构,应予以破除;所持原因有二:一是国会,总统或其他 政治机构,仅对诸如贫穷,种族,教育等政策问题提供原则性目标,应由行政人员 去订定具体的政策方案加以落实,另一是公共行政若停留在行政管理的范畴内,将 使行政人员无法针对社会面临的危机,趋近政策问题并加以解决.是以新公共行政 学者认为公共行政不但要履行政策执行,而且要发展政策制定.
行政人员若要扮演主权受托者(the trustee of sovereignty)的角色,除应善尽其 执行政策的职责外,更应主动发展政策,善用裁量权与服务热忱的爱国心.是以丹 哈特(Denhart)认为:行政组织只有在执行政策之外,再扮演引导大众的注意力, 设计政策议程与建构社会价值的积极角色,公共行政才有可能跃居政治的主流地 位,而非屈困於边缘;也惟有如此,公共行政才不会只是执行政策的工具,而能成 为唤醒与教育大众理解世界及自身地位的重要关键. (二)事实与价值(Fact - Value)
依新公共行政学者的观点,过去的行政研究之所以未能产生相关性的知识,乃 因它们接受逻辑实证论(logical positivism)的影响,将其研究局限在重视资讯搜集 和统计分析的经验性理论建构上,而未能正视价值在研究过程中的影响,及为某一 政策主张进行政策倡导(policy advocacy).
缘此,新公共行政学者认为以往实证论主张价值中立(value-free)是种危机的 雄中学报第八期 -304-
误导.首先当一个科学家选择研究题材时,自然会将个人的价值判断涉入其中,而 非不自主的选择.然而此种带有价值色彩的分析,若能获得公开的审视,不但可使 政策分析深入研究社会的重要性问题,而且可让研究人员战战兢兢,维持其研究的 客观性,获得研究成果的有效表达.
其次,身为一位行政学者,不应以研究成果的发表而自满,应汲汲将其知识生
产加以推销,宣传,尤应让决策者多所了解以利其应用,达成改变社会的倡导目的. 换言之,一位行政研究者不应仅作象牙塔的研究,而应深入社会与政治,利用研究 得来的知识资助决策者,达成改善社会的「学术报国」目的. (三)效率与公道(Efficiency - Equity)
与价值规范考量的同时,新公共行政对於传统公共组织理论的价值批判,即认 为过去的行政作为太重视效率的标准,往往为了行政效率将其他同等重要的价值, 如公道,参与,平等加以剔除,甚至为了达成理性的效率,亦不惜将人类的事务予 以客观化,非人格化(impersonalization),以利於科学与技术分析,致使整个社会 工业越文明,但人际的关系越趋物化(reification)与疏离,是以他们倡导另一价值 规范---社会公道(social equity),来弥补和取代效率标准的不足.
何谓社会公道 它指涉的是公平或正义(fairness or justice)的意思.关於此者, 著名政治哲学家罗尔斯(J.Rawls)在其所著『正义论』(A Theory of Justice)一书 中,提出两个原则做最佳的诠释.第一原则系每个人对於最广泛的基本自由权享有 平等的权利,而且此些基本自由权应和其他人所享的同样自由权是相容的(简称为 平等自由权);第二原则系社会与经济不平等的安排应考虑到:(1)让社会上最劣势 者得到最大的利益(简称差异原则);(2)所有职位和位置应对所有个人开放(简称 公平机会原则).易言之,就罗尔斯的观点,政策的作为若要实现社会的公道,首先 应该关注人们的基本权利,然后再去讲究差异原则与公平机会原则的应用. (四)层级节制与参与(Hierarchy - Participation)
除对社会公道的价值理念感兴趣外,新公共行政的另一重点执著,便是参与的 重要性.何谓参与 一般而言,可分为机关组织的员工参与,产品服务对象的顾客 参与(client participation)与民众参与三种.早在人群关系学派的阶段里,即有不少 学者认为若想提升组织的绩效,除要重视严密的层级管制,更应让员工抒发感情, 瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -305-
参与决策,政策作为或权威措施才能获得员工的认同,而落实地贯彻.
1960年代中期,美国政府积极推动「对抗贫穷」(War on Poverty)政策的种种 方案时,更有些学者大声疾呼:公共政策若要有效推动,避免民众的干扰和冷漠, 尤应采行「最大的可能参与」(maximum feasible participation),俾让政策实施后可 能受波及的民众,有申诉和参与的管道,达成政策顺服的目的.然如果民众不能与 政府进行必要的对抗,对话与对谈,则它无异是种操纵性的参与.亦因此,有些学
者积极主张民众参与才是政策或行政参与的未来方向,若不能与民众进行面对面的 沟通,谈判,则任何的政策作为要取得「正当性」(legitimacy)的地位,是大有问 题的.
(五)不平等与平等(Inequality - Equality)
新公共行政基本关切市(公)民的平等对待,由於少数人缺乏政治及经济的资 源,因而受多元性政府有系统的歧视,由於建立稳定官僚体系及特殊专业,注重组 织的成长,导致失业,贫穷,疾病,无知,及毫无希望的少数团体不断继续的扩大. 所以政府在公共政策的制订过程当中,必须考虑社会公道而设计一些活动,能提升 少数人政治权力及经济财富.因为公共行政就是要不断设计财货及服务的产品来满 足公民---消费者(citizen-consumers)之需求. (六)稳定与变迁(Stability - Change)
新公共行政并非为求变革而变革,而是为了效命於基本的社会公道,努力寻找 改变政策及结构,而能系统的显示社会公道.新公共行政寻求改变,去提升它的目 的---好的管理,效率,经济及社会公道.对社会公道的效命,不只是追求改变而是 试著去发现组织及政治的形式,为继续的弹性或例行性的变革展示能力.传统的官 僚体系有稳定或超稳定的能力,而新公共行政却在寻求可改变的结构,甚至透过实 验来修正官僚的组织型式.透过组织发展,设计计画预算制度,政策分析,生产力 测量,零基预算及重组组织,来提升官僚体系改变的潜力及对未来政策的改变. 总之,新公共行政并非要提出新的替选典范来研究公共行政,只是指陈出公共 行政理论和实务方面存在的问题,而想有所行动去解决问题.透过政策科学尝试去 建立研究公共行政新的认识论,以调和经验性及规范性之争议.
由上述的分析说明,可约略归纳说明新公共行政的主要贡献如下:(李昂,1999) 雄中学报第八期
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(一)理论研究上:
1.超越实证典范之研究.
2.迈向独立的公共行政学发展之启示. 3.扩大公共行政之领域范围. 4.健全行政组织理论之内容. 5.公共行政教育内容之深层化. (二)行政实务上:
1.公共服务的平等分配. 2.公务员权利的解放.
3.利益与价值代表之多元化. 4.参与观念之推动.
5.内省伦理道德意识之建立. 6.人事行政之分权化.
从两次的明诺布鲁克会议中,新公共行政与传统公共行政形成不同的区隔,依 学者全钟燮(J.s.Jun)表示,传统公共行政的活动只限於组织内部的管理,而忽略
公共行政的「公共性」,也不重视成员潜能的扩充……而新兴公共行政的公共行政则 可视为「变化万端的行政」,而当其面对不确定的未来,各式型态的变化将於焉展开 (郭隽,2004:349).
兹比较传统与现代公共行政理论的假定,特以下表区分辨别之: 传统公共行政的基本假定 当代公共行政的基本假定 政治与行政二分 行政中立 效率与产生力 集权与控制 跨文化比较 功能维持
广博的,理性的计画
被动性的问题解决,变迁和学习 政治与行政的相互关系 伦理责任
有效性的问题解决 分权与参与
跨文化/区域比较
功能与职责的重新设计 参与性的社会计画
主动因应问题解决,变迁和学习
瓦尔多(Dwight.Waldo)与新公共行政运动 -307-
事实与价值二分
强调特殊利益团体的影响
注重专家在政策分析中的角色 垂直性的协调与权威关系 在资源丰富下达成组织成长