学习借鉴新加坡先进城市管理经验
2009-09-07 21:05:18| 分类： 城市管理 | 标签： |字号大中小 订阅
` 学习借鉴新加坡先进城市管理经验 努力把深圳打造成最干净最美丽城市
——新加坡市容环卫、园林绿化、市政管理考察报告
深圳市城市管理局
根据市政府统一安排，市城管局组成市容环卫、园林绿化、市政设施管理专项考察组，于2007年8
月27日至31日赴新加坡进行了为期５天的对口学习考察。
为确保取到“真经”，考察前我们做了充分准备，收集了大量参考资料，按专业分成三个小组，白天分头考察，晚上集中分析归纳情况，做到一天一小结。通过看、听、问、辩等形式，对新加坡城市管理进行
了比较、分析与研究。下面分三个方面进行汇报：
一、 新加坡城市管理的主要特点
整洁干净的街道 完好整洁、保养如新的建筑 车容整洁
满眼皆绿 满目皆花 城在园中
新加坡优美的市容环境给我们留下了深刻印象，无论从哪个角度看，都给人爽心悦目的感觉。从平面角度看，路面、街面平整干净，大部分道路没有人行护栏，以绿化带隔离；灯杆、箱盖、指示牌排列整齐、色彩一致；很少有占据道路从事经营性的亭棚；从立面角度看，各类建筑物外立面完好整洁，见不到一块楼顶广告，见不到乱拉挂的空中管线；除主要商业街外，沿街建筑基本没有广告牌和店面招牌；从动态角度看，机动车辆车容整洁，车貌美观，特别是环卫、渣土车辆，见不到飞扬洒落和滴漏现象；从生态角度看，无论站在哪个地方，满眼皆绿，满目皆花；道路两旁大树成荫，小树如林，大街小巷到处是花圃草坪，楼顶、阳台草茂花繁，处处体现人与自然的和谐。我们认为，新加坡城市管理主要有五大特点：
一是规范高效。城市管理机构设置科学，编制配备合理，层级管理明确，分工具体细致，制度规范严谨，协调配合有力。比如园林绿化由公园管理局负责，环境卫生由国家环境局负责，道路设施由陆路交通管理局负责，同类管理事项只有“一个婆婆”，层级少，没有机构重叠、交叉管理和部门之间推诿扯皮现
象。
为加强社区的城市管理，1998年，新加坡成立了市镇理事会，该会类似于社区管理服务中心，在政府各相关职能部门领导下，负责管理社区内公共环境的日常清洁、园林保养、日常与周期性的维修工程、社区改进计划、中期翻新计划、建筑物日常管理与定期维修服务、以及与居民交流等工作。该会由政府任命官员、选区国会议员和专业人士组成，属半官方半民营性质，目前新加坡将国家划分为16个区域，每个
区均成立了1个市镇理事会。
二是精心精细。
树木建立了电子信息档案 竹竿小孔盖防止积水和滋生蚊蝇
方便简洁的晒衣架
新加坡政府像管家一样管理城市，市民像爱家一样爱护城市。政府管理的触角延伸到每个角落、每个家庭。比如，新加坡多数家庭有用竹杆晒衣服的习惯，政府在房屋设计和建设时，不仅在阳台上统一设置了安插竹杆的地方，而且给竹杆配置了小盖子，防止竹筒积水后滋生细菌蚊蝇。再比如对树木的保护，不仅发布专门的法令，而且给树木建立了电子信息档案，对每棵树的地点、种类、年龄、施肥、修剪等情
况，都一目了然。
新加坡对建筑物立面的管理措施行之有效。一是外墙清洗。对于大理石、玻璃幕墙等外立面必须进行清洗保洁的墙面，政府工作人员对大楼进行巡视，如发现状况不良，就会要求大楼业主对其楼宇进行清洗和保养。二是外墙粉刷。新加坡，建筑和公共物业维修保养与管理条例规定，任何建筑物和公共物业的业主必须保证建筑外墙整齐清洁，至少五年涂刷一次。三是政府组屋区外墙管理。新加坡约85%的国民住在政府组屋区，为保证组屋区外墙完好干净，政府专门投入资金研发成功了适合本地使用的、具有很好耐热带日光照射、抗暴雨冲刷和抗藻菌生长性能的涂料，并应用在政府组屋区，可以确保七年里不需要重新粉刷，政府组屋区外墙涂以粉红、淡黄、浅蓝等各色涂料，色彩丰富、鲜艳，长年保持美好的装饰效果。
三是以人为本。
遮阳又可防雨淋的有盖走廊 人性化的公交候车亭
新加坡由于人口密集、高度城市化、土地资源短缺，国家环境局提出垃圾管理要以人为本，实施“3R”策略（即reduce、reuse、recycle），即将垃圾减量化和资源化置于垃圾管理的最高层次，通过源头控制最大程度减少垃圾产生量、通过循环回收减少垃圾焚烧和填埋处理量、采用全量焚烧大幅度减少垃圾填埋量，建设“零垃圾填埋和零废物增长（zero landfill and zero waste）”的循环型社会。在垃圾减量化和资源化方面，一是实施“废物循环利用计划”，给每户居民发放专用垃圾袋，在人流众多的公共场合也安放废品分类回收箱。二是推广使用产品绿色标签，并鼓励消费者选购。三是与主要超市联合发起自带购物袋活动，确定每月第一个星期三为活动日。通过采取一系列切实可行的措施，2001年至2004年，新加坡垃圾产生量连续呈现负增长，2004年垃圾产生量比2000年约减少10%，2006年，垃圾回收利用率从2000年的
40%提高到了51%。
新加坡绿色计划中提出到2012年实现以下目标：全国再循环率达到60%，私人公寓再循环参与率90%，家庭再循环参与率70%，学校再循环参与率100%。此外，在公交系统中，设置带有空调的室内公交候车室，候车环境非常舒适；步行系统中，到处可见路与楼宇之间、公交与地铁接驳处既可遮阳又可防
雨淋的有盖走廓（连廊）。在停车场专门设有方便残疾人停车的位置；公园昼夜免费对市民开放。 四是法制严格。新加坡城市管理方面的政策法规体系分三个层次，第一层次为法律(Act)，由国家制定，国会通过；第二层次为条例(Regulation)，由各部制定，部长批准；第三层次为指南、规则、准则等制
度，由部下属的各局制定并发布实施。
新加坡市容环境卫生管理每一方面均有法可依、有章可循。如《环境公共卫生法》对保持公共场所、市场管理、建筑物、公厕、建筑工地、游泳池的环境卫生及食品卫生管理进行了全面规定；《环境污染控制法》对烟气排放、污水排放、噪声、土地污染控制、有害物污染控制等方面进行了全面规定；《环境卫生实施准则》对垃圾收集、转运与丢弃，对不同场所垃圾量的计算标准、垃圾槽、压缩箱、垃圾房、转运站的规格尺寸、材质作了详细规定；《一般废物收集商许可实施准则》对政府向私营公司发放许可证、公司垃圾收集、运输管理作了详细规定；《环境监理员实施准则》对环境监理员及项目承包人的具体职责、
工作要求作了详细规定，等等。这些法规和制度也根据需要及时进行修订。
严格的执法是新加坡环境清洁卫生的重要保障。新加坡对环境卫生违法行为大量采用罚款处罚措
施，罚款范围广、名目繁多，数额大，执法严，足以使受罚者不敢再犯，如对于随地吐痰者，初犯罚款150新元；对于没有提供合适的垃圾桶或妥当包裹垃圾者，初犯罚款100新元；对于非法丢弃建筑垃圾的，可以最高处以罚款50000新元和监禁12个月，而且车辆将被充公；对乱扔垃圾者，初犯时罚款200新元，重犯时，要除以劳役3-12小时，责令他们穿上标有“我是垃圾虫”字样的特制服装，在规定的时间和地点（一般人流量大的地段）打扫公共卫生，一次至少3小时以上，还要在媒体上曝光。对擅自砍伐树木的处罚也非常严厉，2003年某公司擅自砍伐了一棵大树，结果被判决罚款8000新元并赔偿7万新元的树木景观价值费。此外，在交通要道、地铁、组屋区、公共场所安装很多电子监控探头，记录违法行为，如对垃圾清
扫车和运输车进行实时、全程监控，掌握运作情况。
五是社会参与。
双溪布落湿地保留区中上课的学生 公园内开展文体活动
新加坡市容环境卫生宣传教育和公众参与形式多样。一是“从娃娃抓起”，新加坡将环境卫生教育纳入中小学课程，针对幼儿园、小学、中学的不同特点制作不同的教材。二是针对不同人群以及不同区域，采取不同的方式进行全方位宣传，如针对外国游客、居民、外国女佣等不同人群编写语言及内容各不相同的材料，针对组屋区、私人住宅区等不同区域也制作并发放不同的宣传材料。三是利用传媒开展宣传工作，如制作广告对全民实行普遍的经常性的清洁、绿化美化家园教育，向传媒公司“Arts Central”提供资金和信息，制作了一系列名称为“绿色侦探”的电视节目，宣传废物管理和循环利用方面的知识。四是结合新法规颁布实施，开展广泛的宣传活动。五是经常开展各种全国性运动，如自立国以来，新加坡由政治领袖发起了“反吐痰运动”、“取缔乱抛垃圾运动”、“保持新加坡清洁”“清洁公厕运动”等几十次全国性运动，一举由“脏乱差”城市成为国际公认的花园城市。六是采用 “3P”模式开展宣传教育活动，即“people（市民）、private（企业）、public（政府）”，通过公众教育、社会志愿者、全国性的宣传活动等方式让更多的市民、企业及全社会投入到建设环境、爱护环境之中。由于教育的常态化，社会参与的广泛性，公民爱护环境的自觉
性很强。
新加坡城市管理的这些共性特点，与市领导对深圳城市管理提出的“科学、严格、精细、长效”八字方针异曲同工。只是他们抓得早、保持了系统性和连续性，而我们起步晚，正处在不断探索积累的阶段。
二、新加坡环卫、绿化、市政管理经验及深圳差距分析
我们认为，新加坡城市管理之所以搞得好，最主要是在环卫、绿化、市政管理上取得了成功经验。
（一）环卫管理实行“空地一体化”，市容环境卫生优质长效
新加坡无论大街小巷，到处干干净净，很难见到暴露垃圾，也很少见到环卫工人。其管理经验主要
有六个方面：
1、全天候全时空覆盖的环境卫生管理系统。新加坡经过40多年的持续努力，现已在环境卫生的辖区管理、基础设施配套、政策法规体系、宣传教育和监督管理等方面已形成一套高效、协调运作的全覆盖系统，在学习和考察期间，无论是白天与晚上、繁华市区与偏僻镇区、陆地与水域、地面与楼房立面、天面、内部，所到之处均干净、整洁，而在立国之初，新加坡也曾以“环境脏乱差”闻名。与之比较，目前深圳市环境卫生管理的全覆盖系统尚未完全建成，特别是在宝安、龙岗两区的环境卫生，内街、城中村、公路铁路沿线、待建地、预留地、集贸市场、水域以及建筑物立面的环境卫生管理方面差距较大。究其原因：一是市对区、区对街宏观管理力度不足，使得管理效能层层递减，市主管部门的目标难以完全实现，辖区管理责任制难以完全落实。二是部门之间分工协作机制不健全，未形成齐抓共管的局面。三是监督管理和奖惩机制不完善，对工作做得好的单位奖励不到位，对工作做得差的单位惩处不到位。四是经费保障机制
不健全。许多区域的市政道路清扫保洁、垃圾收运等日常环卫业务经费严重不足。五是市民环境卫生素质
与新加坡相比有较大的差距。 2、全效可靠的垃圾处理系统。
新加坡垃圾处理系统有很多值得借鉴的经验，具体如下：一是因地制宜、客观适用的垃圾管理政策。结合自身地域狭小、土地紧缺的实际，总体确定了“减量化、资源化、全量焚烧处理”垃圾管理策略。二是周密规划。选址远离居民区，体现以人为本；按照实际处理量和设施寿命更替的需求超前规划设施；三是集约化、规模化。新加坡日均产生8588吨的垃圾，全国统筹规划仅建设5座处理设施，建设规模均大于1000吨，优化了资源配置，节约了土地、成本，提高了管理效率。四是工艺选择的先进性与实用性。每座垃圾处理设施建设时都选择当时最先进可靠的工艺技术和设备，保障了设施运作的安全性、可靠性、环保性能。五是适度的污染物排放标准。利用近海地域较好的大气扩散条件，用较高的烟囱和适中的环保排放标准既有效控制了焚烧厂烟气污染又降低了成本。六是提供全时效的公共服务。各处理设施全时效、全天候运行，全年不间断地为社会提供服务，服务对象自行选择处理设施，方便了社会。七是预留了足够的应急处理能力。已建成的垃圾处理规模超实际需求30%，确保垃圾处理系统拥有足够的故障、检修调配和危
机峰值垃圾处理能力，除此而外，卫生填埋场还备有应急填埋区域。
3、先进实用的道路机扫保洁系统。
新加坡能进行机械化清扫的道路包括人行道、内街等路面均采用了扫路车清扫保洁，大中小机械配套齐全。由于全部实行了市场化，为保证企业采用机扫方式清扫保洁道路，国家环境局招标时首先明确能机扫的道路必须采用机扫方式；其次不以最低价中标，而是以服务质量、企业信誉、实力、经测算的合理价格等综合选择企业；第三考虑到机扫设备投入较大，合同期限不低于5年。与之比较，深圳全市道路机扫率仅为28.6%，差距很大。分析原因：一是道路清扫保洁经费不足是制约全市机扫率提高的关键因素。由于机扫比人扫的成本高，许多区街由于受经费限制不能采用机扫。二是根据政府采购的有关规定，道路清扫保洁服务的合同年限为1年半，为此，企业担心难以收回投资，不愿投资购置机扫设备。三是价格成
了中标的主要因素，普遍以最低价中标，有的区在招标时还限制总经费数额。
4、规范有序的清洁服务市场。新加坡道路清扫保洁、垃圾收运全部实行了市场化，国家环境局运用许可证、合同、人力和电子监查、记分及扣减承包费等措施形成了严密的监管和奖惩体系，企业之间虽竞争激烈但并未降低服务质量和牺牲工人待遇，市场管理井井有条，与之比较，虽然深圳清洁服务的市场化程度也较高，但企业经营规模小，设施设备差，技术含量低，作业过程中二次污染严重，违法克扣工人工
资和社保等，究其原因深圳尚未形成制度严密监督到位奖罚有力的市场管理体系。
5、完善的环境卫生政策法规体系。新加坡环境卫生管理的最大特点就是完全法制化，依法依规治国,首先是不断检讨和完善环境卫生政策法规体系，然后严格执法。相比较，我们的环境卫生立法还跟不上社会发展和管理的需要：一是法律框架不够完整，如在环境卫生市场管理方面，缺乏市场准入和退出制度、作业服务招投标以及道路清扫、垃圾收运和处理等各环节监管的规定等，在推进环卫行业产业化方面，缺乏环卫基础设施投融资政策、价格补贴政策、技术政策等；二是法律制度的设计上，以末端治理为主导，较少体现源头控制和资源综合利用；三是法律体系的构建上，缺乏配套的技术规范，法规可操作性不够；四是相关处罚规定不够细致和严厉，如对违反市容环境卫生管理规定的行为处罚过轻，无威慑力，对突出的门店外扫垃圾及旧屋村卫生管理差等难点问题无明确规定；五是尚未解决对自然人的环卫执法难题。
6、市民良好的环境卫生素质。
新加坡无论是繁华市区还是其它区域的道路均非常整洁，从环卫企业作业频率及保洁时间的安排来看，其清扫保洁难度及要求均远没有深圳高，分析其原因除新加坡人口数量比深圳少、执法严等因素外，主要得益于市民良好的素质。新加坡认为法制化管理只能“治标”,“治本”要从根本上减少环境卫生的破坏行为。因此,政府长期不遗余力地开展形式多样的宣传教育活动,并发挥社会力量参与环境卫生管理，取得了良
好的效果。由于我市户籍人口与暂住人口严重倒挂的特殊结构，大量的外来人员环境卫生意识普遍不高，乱丢乱吐、门店外扫、车窗外抛等违法行为较为常见，如要收到明显的成效，需要我们在宣传教育方面作
长期艰苦的努力。
（二）把“花园城市”作为城市发展的战略品牌打造，全面提升城市的形象和价值。
新加坡城市的美是与绿化密切相联的。世界“花园城市”的品牌，不仅给它带来了知名度、美誉度，更创造了难以估量的经济价值。可以说，它的城市形象与价值是靠绿化建立起来的，离开了生机盎然的绿化
环境，其城市形象与价值将大大打折扣。
1、高度重视园林绿化，把绿化和环境建设作为国家的生命力和活力之源，作为一项战略资源和重要品牌培育。在新加坡地少人稠、资源匮乏的条件下，何以立市兴国，吸引外商、高级人才，吸引资金流，因此，新加坡的前总理李光耀在总结欧美等国家在通向工业化发达国家的进程中解决城市问题的经验和教训的基础上，提出打造“花园城市”的品牌的目标，突出城市特点和魅力，致力于将新加坡打造成适合居住、
工作、休闲娱乐的国际大都会（A place to live, work and play）。
确立这一目标后，几十年如一日，一步一个台阶，坚持不懈长期奋斗。概括地说，是上世纪60年代起步搞绿化，70年代搞美化，80年代抓多样化，90年代迈进艺术化，进入21世纪攀登特色化。基本上是每１０年就有一次绿化发展上的大飞跃，实现了由“园在城中”向“城在园中”的大转变。由此提高了新加坡的知名度，为其发展旅游业，广泛吸引外资，增加对外开放的实力创造了良好的条件。就新加坡的崛起来看，绿化规划与环境建设是国家发展之本，是新加坡的成功之路。现在新加坡已将园林绿化作为国家成功培育的一项重要资源，不仅有品牌价值、生态价值，使物业增值的价值，还有提高国民素质和促进国民身心健康，节约医疗开支的综合价值。在这种认识的指引下，形成了全民爱绿，支持促进园林绿化发展的良
好社会基础。 2、规划建设立意高远。
新加坡政府十分重视城市发展规划的编制，目前已形成一套完善的城市规划体系。在它立国最初期，就聘请联合国专家，历时四年，高起点、高质量地编制整个新加坡范围概念性发展规划，各个时期的概念规划都围绕“花园城市”这一总目标而展开，再根据当时的国情设定不同的具体目标。新加坡将城市绿地系统规划贯穿于城市规划体系的每一个阶段。公园绿地规划划分为两个层次：公园绿地概念图属于概念规划专项；公园绿地总蓝图属于总体规划专项。公园绿地系统规划与城市规划有机结合、统一协调，保障了规划的顺畅衔接、全面覆盖和有效实施。2002年完成了公园、水体规划及个性规划，充分合理地利用大部分自然开敞空间资源，认识到各特定地域的地方特色和历史文脉。其特色是丰富公园与自然区域的多样性，
提高自然区域的可达性，加强湿地保护，发展公园串联网络，推动建筑天面绿化。
3、精心养护，用自然生态和节约的思想指导建设和管理。
育木师给树木做体检 屋顶绿化
新加坡绿地植被完整，乔木歪斜断枝少，灌木残缺少，草地破挖、黄土裸露少，绿地设施破损少。绿地内少见与绿化无关设施，草地干净自然，管理精细之处随处可见。新加坡在绿化上还有一个特殊的工种——育木师，共有80人，主要对植物进行培育和病虫害保护。每棵树每18个月，必须由育木师对其进行一次“体检”。除了精心管理外，特别注重在绿化中营造人与自然的和谐氛围。在园林绿化中，很少见到平板规整的绿篱、灌木、草坪，行道树和灌木皆无刻意修剪的痕迹，尽可能使植物品种保持自然生长和发
育的状态。既保持了自然风貌，又减少了由于大量修剪带来的人力、物力资源浪费。
4、全方位体现人文关怀，发展立体绿化。