中俄战略协作伙伴关系下的军技合作
王伟
【内容提要】 中俄军事技术合作从单纯的武器贸易发展到了两国最高级别的联合军演,它在提升两国政治、经济、军事和外交关系以及中国军事装备现代化的过程中都起到了举足轻重的作用。对外军技合作是俄罗斯长期的对外军事战略之一,它与俄军装备计划、国防工业改革规划密切相连。俄罗斯在军技合作中执行鲜明的“利益优先”原则和武器出口地缘均衡政策,它以“对外军事安全”为核心,由严格的武器贸易国家垄断体制来保障。中俄军技合作不仅受两国外交关系影响,还受上述俄罗斯整体对外军技合作战略的制约,它取得了诸多成果,也面临着持续发展的深层次困境。
【关键词】 中国 俄罗斯 中俄关系 军事技术合作
【作者简介】 王伟,1974年生,中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所博士。(北京 100007)
一 俄罗斯对外军事技术合作战略
(一)俄罗斯对外军技合作的起源、目的和政策
俄罗斯的对外军技合作是对苏联对外军技合作政策的继承。所谓对外军技合作是指在国际关系中和军品的输出、输入、供货、采购以及研制生产有关的所有活动。苏联时期军事技术合作的最高目的是直接服务于意识形态斗争和东西方两大阵营的对抗。苏联时期的对外军售体制极其严格保密,所有的军事供货和技术援助均经苏共中央政治局和军事工业委员会批准。
俄罗斯独立后继续执行一部分苏联未完成的对外军事技术合作项目。俄罗斯当前的对外军事技术合作已经由一套相对完善的法律体系和运行机制来保证。它以1998年7月19日颁布的《对外军事技术合作法》为基础,由一系列总统令、政府决议及规章制度组成。该法规定,对外军技合作的主要目的有5项:加强俄罗斯联邦在世界各地区的军事政治态势;维持俄罗斯常规武器和军事器材的出口潜力;发展国防工业,加强国防科研、设计单位的科技实力;获取外汇用以发展军事生产、军转民、武器销毁以及国防企业结构性转轨;在当前国防预算紧张的情况下为国防企业员工提供社会保障。
从以上可以看出,俄罗斯的对外军技合作不仅是一种外交活动,还是与本国国防工业整体发展、军转民计划、军事安全战略以及社会经济发展紧密相连的一项基本政策。
概括来说,俄罗斯在对外军事技术合作中执行“两个原则”、“三个遵守”和“四项保护”政策[1]。
“两个原则”是:俄罗斯利益优先原则(即不允许对俄罗斯联邦的国防能力和国家安全造成危害;保障并维护俄罗斯联邦的政治、经济和军事利益);国家垄断和普遍监督的原则。
“三个遵守”是:遵守军事政治和经济互利原则;遵守核不扩散国际公约,裁军和武器削减国际公约,禁止和销毁生化及其他大规模杀伤性武器公约;遵守武器以及军民两用产品出口监督的国际义务。
“四项保护”的内容包括:保护军品研制、生产及销售企业的合法权利;保护关税政策;保护军技合作主体平等参与的权力[2];保护联邦权力机关对军工企业的普遍监督权力。
从以上内容可以清楚地看到,俄罗斯对外军技合作战略最根本的宗旨就是维护本国利益。毋庸置疑,这一原则同样指导着中俄间的军技合作。
(二)俄罗斯对外军技合作体制发展趋势——从贸易自由化到国家垄断 俄罗斯独立初期拥有军品出口权的公司达到了14个,对外军技合作呈现自由化贸易和混乱状态,武器走私肆虐,非法流失严重,武器出口额也急剧下降。1991年苏联的武器出口总额保持在71亿美元左右,1992年锐减至23亿美元。为了整顿军技合作的混乱局面,1993年11月25日叶利钦颁布第1932号总统令,成立统一的国家武器进出口公司——“俄罗斯武器公司”[3],以加强国家管理,保证政府垄断所有对外武器贸易。总统安全局和办公厅控制了“俄罗斯武器公司”以及稍后成立的“军事技术合作委员会”中的关键部门。与此同时,军技合作的总统垂直管理模式在法律上也不断得到完善。1998年7月颁布的《对外军事技术合作法》规定,与军技合作领域有关的国际条约签署权限仅属于俄罗斯联邦总统和联邦政府,同时明确了以下四项“国家垄断原则”:授予联邦各级权力机构军技合作的专有权限;实行军品进出口许可证制度;执行军品贸易统一价格体系;同俄罗斯国际义务有关的军品进出口由国家预算保证[4]。
这些原则是军技合作有别于其他经济贸易合作的重要特点,它使军品贸易自由化最终完全被国家垄断所代替。
1997~1998年年间,叶利钦遭受严重的病痛折磨,他对军技合作的管辖基本依靠其军技合作 助理进行。在普里马科夫政府浓厚的“中左”执政氛围下,俄共“红色厂长”出身的副总理马斯柳科夫掌握了大部分军技合作主导权。1997年8月,叶利钦正式授权政府监督对外军技合作的实施,政府趁机将其权限扩大到授予、剥夺军技合作主体军品进出口权的范围,此前这一权力仅属于直属总统管辖
的联邦军事技术合作委员会。这样,俄罗斯的军技合作体制出现了由“总统直接管辖”向“总统—政府”平行管理过渡的趋势。
1999年10月2日俄政府颁布第1109号《关于批准俄罗斯联邦权力对军品研制、生产及供货实施全程跟踪检查章程》的决议。这是普京担任政府总理后颁布的一项重要决议,它规定由国防部全权负责对外军事技术合作。军技合作主导权向国防部转移成为俄罗斯政坛从叶利钦时代向普京时代过渡的前奏曲。
1999年9月份,普京就利用国防工业体制改革之际安排“自己的人”进驻利润最丰厚的武器贸易公司。他任命圣彼得堡安全局的同事切梅佐夫担任“工业出口公司”总裁,另一同事别利亚尼诺夫为副总裁。2000年11月普京颁布总统令合并“工业出口公司”和“俄罗斯武器公司”,组建统一的“俄罗斯国防出口公司”,别里亚尼诺夫取代来自叶利钦家族集团的奥加列夫成为新公司总裁[5]。至此,普京实现了对军技合作的直接监督,新总统的权力体系首先在武器出口领域建立起来。随后,以总统和国防部为核心的军技合作垂直管理模式不断加强,逐步形成了“总统—国防部—国防出口公司—军工管理局—军工企业”这一等级森严的军技合作管理体系。
(三)对外军技合作是俄罗斯一项重要的政治、军事和外交活动
第一,它是俄罗斯实施国家军事战略和国防工业发展整体规划中的关键环节。俄罗斯的对外军技合作战略由军事战略、2010年前军事建设领域纲领性文件、国家安全构想以及国防工业整体发展规划决定。“集中力量和资源研制生产新一代高、精、尖武器,装备职业化俄罗斯军队”,“国防工业全行业重组、成立大型科研生产一体化军工集团公司”成为军技合作的战略背景。对此普京有过一段专门评价:“对外军事技术合作独一无二的特点在于,它处于全部的外交活动、
国内外的军事政治战略、国家的贸易经济工作这几个最重要领域的结合处。军事技术合作给国家带来的预算是最重要的收入之一。”[6]
第二,它是缓解国防工业危机的客观需要。军技合作不仅具有提高国家安全和国防能力的重要意义,而且还给长期陷入生产危机的国防工业带来了丰厚的外汇收入。俄罗斯当前的航空、船舶和 机械制造等传统国防工业主要依赖出口维持生产。从2001年至今,俄罗斯通过对外军技合作所获得的收入一直维持在平均每年50亿美元左右。这部分资金对于改善国防工业的整体颓势、保存最基本的科技人才和科研实力起到了重要作用。
2001年10月21日,普京在军技合作会议上坦言,“武器和军事技术的出口给国家带来了大部分的外汇收入,它们在很大程度上保证了国防企业的科技工业潜力,保存了干部。”从2004年国防工业产值和财政收入指标来看,前20个大型企业的总收入63亿美元,其中武器出口收入占56亿美元,前10位的大型国防企业平均90%的收入均来自武器出口。
第三,它是俄罗斯影响世界政治格局的一项重要外交手段。对外军技合作是俄罗斯手中一张极为有利的“外交牌”,俄罗斯通常借助这张牌对世界格局施加政治、军事及经济影响。《俄罗斯联邦军事学说》指出:“俄罗斯联邦根据外交和经济的适宜需要,根据俄罗斯联邦及其盟友的军事安全实施对外军事技术合作。”[7]当前俄罗斯对外军技合作的对象国已经发展到全球82个国家和地区。可以说,在全球绝大多数的军事对峙和热点冲突地区,都有俄式武器和装备的存在。俄罗斯联邦军技合作委员会主席德米特里耶夫如此评价说:“武器贸易和对外军技合作是外交政策的工具,它意味着我国在世界上一定区域的特定存在。”[8]
二 中俄军技合作的发展历程