减免税的政策效应分析
分析研究减免税的经济效应和社会效应，对于促进减免税政策落实，提高减免税政策的管理水平，更好的发挥减免税的政策职能作用，为政府制定政策提供参考依据具有重要意义。
一、减免税的主要特点
2013年，xx市共有纳税登记户数14255户，享受减免税的纳税户数为8500户，占总户数的59.62%；减免税总额33702万元，占2013年度组织税收收入的16.55%。其特点是：
（一）减免税主要集中在第二、三产业。2013年xx市第一产业减免税额为3739万元，占减免税总额的11.1%；第二产业减免税额为16309万元，占减免税总额的48.4%；第三产业减免税额为13654万元，占减免税总额的40.5%。减免税主要集中在第二、三产业，2013年xx市国税税收收入三个产业构成比重依次为0.1%、67.4%、32.5%。第一、二、三产业的减免税金权重走势与xx市第一、二、三产业发展是一致的，进一步说经济结构与享受国家减免税政策种类多和范围广的特点基本上是相适应的。
（二）减免税近八成属征前减免。征前减免较之于退库减免可以缩短税款的周转时间，有利于企业及时利用和合理安排资金，2013年度xx市征前减免税26602万元，占减免
总额的78.9％，有效地提高了企业的资金周转和使用效率，促进了企业的发展，充分发挥了税收对经济的调控职能。
（三）减免税主要分布在改善民生、支持农业、鼓励高新技术和节能环保减免。按减免税种统计，增值税减免主要是改善民生、支持农业和节能环保减免，减免税额分别是3008万元、3832万元、6165万元，占增值税减免总额的比重分别是17.9%、22.9%、36.8%。企业所得税减免主要分布在鼓励高新技术、支持农业、支持金融资本市场减免，减免税额分别是2469万元、1678万元、3382万元，占所得税减免税总额的比重分别是30.4%、20.7%、41.7%。
（四）税收减免的税式支出形式优于财政支出。税式支出相对财政支出具有受益直接、受益公平的特点，这种优越性体现在三个方面，一是以税收政策的形式公布，更加透明，更具确定性；二是省略了纳税人缴纳税款和财政返还两个环节，纳税人经审批后自动受益，更具时效性；三是更具诱导性，鼓励纳税人通过实施科技创新、扶持社会弱势群体而获得税收优惠。
二、减免税的效应分析 （一）减免税政策的正效应
1、引导投资方向，促进了经济转型。鼓励高新技术产业、节能环保产业等发展成为我国经济结构优化的方向，国家为此出台了扶持第三产业，尤其是高新技术、文化、新能源新材料、节能环保等产业的税收优惠政策。这些优惠政策的实施，有效地改善了人居环境，提高了资源利用效率，促
进了经济结构转型升级。
2、扩大了社会就业，促进社会稳定和谐。现行的减免税政策鼓励企业吸纳残疾人、失业人员再就业和退役士兵、失业人员自主创业，对于改善民生，维护社会稳定具有重要的导向作用。以xx市为例，2013年改善民生方面的减免税共计5530万元，占减免税总额的16.4％，其中：残疾人就业减免税1664万元，政策的实施，提高了残疾人的就业比率，解决了残疾人的实际困难；提高起征点减免税2436万元，为个体工商户发展创造了宽松的经济环境，为下岗职工再就业提供了机会。
3、支持“三农”建设，缩小城乡差距。农业是国家的基础产业，为支持农村发展，缩小城乡差距，促进共同富裕，国家不仅免征了农业税，还出台了许多涉农减免税政策，比如：农业生产资料免征增值税等。2013年农业生产资料减免税额达5510万元，占全部减免税的16.3%，有力地促进了农村经济的发展。统计数据显示，xx市2013年农村居民人均纯收入已达10608元，比2012年增长13%。农业生产提高、农民增收、农村稳定，有效地解决了“三农”问题，缩小了城乡差距。
（二）减免税政策的负效应
1、直接减免税收收入，减少了财政收入。从局部和短期来看，国家少收了税款；但从整体和长远来看，有利于照顾到纳税人的负担水平，有利于产品产业结构的调整、促进地方经济社会发展，增加城乡居民收入。
2、一定程度上增加了税收征纳成本。由于税收承担了调控经济、促进就业的社会职能，使得税收法规和税务征管更为复杂，增加了税收宣传、税务审批、政策跟踪等税收征收成本，也增加了纳税人的奉行成本。
3、部分减免税政策的期待值和实际效果偏差较大。利益的驱动可能导致减免税政策的滥用，导致部分纳税人为获取税收优惠弄虚作假，借机避税、偷逃税。例如企业吸纳残疾人员、失业人员时，将能否为企业带来税收优惠为最重要的考虑因素，吸纳人数也仅为达到税收优惠条件即可。这种行为，严重背离了优惠政策的初衷，使减免税政策成为部分人谋求个人利益的工具。再如，新办企业享受完规定期限优惠政策后，注销或保留长期亏损的空壳，然后重新注册成立新企业，再次享受优惠的情况，也时有发生。
三、当前减免税政策存在的问题
（一）减免税政策的法律级次比较低且政策条文零散、过滥。一是立法层次较低。大部分减免税政策以暂行条例、行政法规、部门规章的形式出现，仅有极少数减免税政策散落在税收法律条文中。二是政策条文零散、割裂。大部分减免税政策以部门规章和红头文件出现在财政部、国家税务总局发布的通知、规定中，在政策内涵和总体规划上缺乏统一性和长远性。三是在出台税收减免税政策时缺乏事前论证。政府部门在制定减免税政策时，缺乏减免项目的总体布局，制度上没有可行性论证机制，技术上缺乏科学的量化分析方法，体制上缺乏必要的制约与监督，导致减免税政策过多、
过滥。
（二）现行减免税政策调控方式比较单一。我国现行的减免税政策按照减免的项目计算，95％以上的项目属于直接减免，间接减免项目所占的比重不足5％。大部分减免是针对企业利润进行调整，主要适应于盈利企业，而对那些投资规模大、经营周期长、获利小、见效慢的基础设施、基础产业、交通能源建设、农业开发等项目的投资鼓励作用不大。
（三）减免税管理缺乏宏观预算控制。对减免税政策的宏观管理，就是对各种税收减免措施减少国家财政收入的数额通过编制预算实行计划管理，同时跟踪监控减免税政策的执行效果。我国现阶段的减免税没有实行预算管理。公众不知道减免税的规模与结构，也无法对减免税进行有效控制，政府本身对实行新的减免税政策的支出规模、财政承受能力也无法准确估计。
（四）外部环境影响税收优惠政策的有效落实。受地方政府加压收入任务的影响，一些税务机关为取得地方政府的支持，只得不断“挖潜”，该落实的减免税政策不予落实，损害纳税人利益的同时，国家减免税政策的统一性、权威性也受到了破坏。
（五）对减免税政策的运行缺乏科学的跟踪监控。面对较为庞杂的减免税政策，税务部门往往只能对减免税的主体资格进行审核、批准，缺乏对具体减免项目的实时监控，出现非法违规套用减免税政策的管理真空，导致国家税款流失。同时，事后不作政策效应的考核和评价，忽视对减免税