我国加工贸易政策的演变与现状
内容提要:系统地整理了我国现行加工贸易政策,分析了加工贸易政策演变的原因与背景,总结了当前加工贸易政策的主要内容,是分析现行加工贸易政策中存在问题及改进的基础。
关键词:加工贸易 政策 现状
我国加工贸易政策始于上世纪70年代末期。1979年在对外加工装配、补偿贸易初步发展的情况下,为促进出口,增加外汇收入,政府开始制定相关政策。在80年代,加工贸易的基本框架已经形成。加工贸易政策的核心内容,就是通过对进口中间投入品的“保税监管”和对本地中间投入品的“出口退税”,消除高关税、高流转税造成的价格扭曲,从而保障在华企业在与国外企业平等的条件下参与国际分工与竞争。90年代以来,根据国际国内经济形势的发展变化,我国政府对加工贸易政策与监管体系进行了不断完善,形成了一套较为完整的加工贸易政策体系。具体而言,分为以下七个方面。 一、来料加工贸易政策
1979年9月3日,国务院颁发了《开展对外加工装配和中小型补偿贸易办法》。根据该办法,加工装配业务主要是由外商提供一定的原材料、零部件、元器件,必要时提供某些设备,由我国工厂按对方的要求进行加工或装配,成品交给对方销售,我方收取工缴费。外商提供设备的价款,我方用工缴费偿还。也可以采取灵活作法,运进的原料和运出的成品,各作各价,分别订立合同,我方赚取差价,用差价即工缴费偿还设备价款。或者由外贸部门同外商签订合同承担加工装配业务,然后组织工厂生产,外贸部门同工厂之间按购销关系办理。 结合当时我国外汇短缺,劳动力、自然资源丰富,生产潜力大的现实,政策规定开展加工装配业务以增加外汇收入为主要目的,多搞劳动集约产品,尽可能利用现有的厂房设备,严格控制设备进口。以此为框架,对开展加工装配和中小型补偿贸易给予审批、外汇、税收等方面的优惠:(1)放宽审批。“在国家对外贸易政策的指导下,依靠各地方、各部门放手去办”。项目的审批根据情况分别由地方和中央有关部门审批。凡是不需要国家增拨原材料,不影响燃料动力平衡、产品不涉及国外市场配额和用汇在100万美元以下的项目,由省、市、自治区研究确定,报国家计委,并抄报国家经委、进出口管理委员会、外贸部和主管部备案;凡涉及上述问题
和用汇在100万美元以上的项目,需事先报国家计委会同进出口管理委员会等有关部门批准。(2)外汇留成及优惠结汇折合率。加工装配收入外汇,除了用于支付外商提供设备价款外,企业、地方分别留成15%。而且,外汇收入在结汇时,按优惠折合率计算,与外汇牌价的差额部分,由外贸部门贴补。(3)免征关税和工商税。加工装配业务所需原材料(包括辅料和包装物料)、零部件、设备的进口,一律免征关税和工商税。(4)该办法在保险、运输、工资等方面也提供了便利。
根据国务院制定的《办法》,海关总署于1982年8月出台了《海关对加工装配和中小型补偿贸易进出口货物监管和征免税实施细则》,对加工装配业务实行手册管理,并对进口料、件、设备和加工装配成品实行保税监管。规定加工装配的成品,必须全部出口,不准转为内销,也不准外商在国内提取,如因故内销,应按一般进口货物申领进口许可证,并补交关税和工商税。
1985年“广场协议”（1985年9月22日，法国、德国、日本、英国和美国的财长和中央银行行长云集在纽约的广场旅馆，达成”广场协议“。美国和欧洲认为日本在国际贸易中因其价格优势获得了太多的好处，因此强迫日本同意一项抛售美圆的协商机制，在以后两年多时间里，这一协议导致美圆贬值30%，日圆则相对升值。）后,美元、港元贬值使许多港澳商人愿意将增加的外贸订单转移到内地生产,成为内地大力发展来料加工贸易的有利时机。为此,1987年底,国务院办公厅批转了外经贸部《关于抓住有利时机进一步发展来料加工装配等业务的请示》,确立了进一步发展来料加工装配业务的原则;重点发展轻工和纺织品的来料加工;充分发挥现有生产潜力;更多地注意发挥中小型企业和乡镇企业机制灵活的优势;提倡工贸联营;发展劳动密集型的来料加工的同时,在可能条件下争取多承揽深加工产品;将经济特区、沿海开放城市和开放地带等有优势条件的地区作为发展的重点地区。
在这些原则下,对来料加工装配业务政策进行了调整。主要采取了以下几方面的措施:(1)提高了广东、福建以外的其它地区来料加工装配业务的外汇留成比例,90%的外汇收入留给企业和地方;(2)对承接来料加工装配业务的外贸企业给予外汇留成、手续费留用方面的优惠,鼓励外贸公司发挥优势,促进工贸结合;(3)来料加工装配所得收入,从同类产品的第一笔业务起,三年免征营业税和所得税;(4)对承接该业务的企业的基本
建设和技术改造给予资金支持和税收优惠;(5)对从事该业务生产所需进口自用的机械设备、生产用车辆、工具、原辅料、自用燃料等物资,免领进口许可证,凭合同验放;(6)驻港澳企业可在内地从事该业务,享受外商同等待遇;(7)除经贸部公布的不得搞该业务的商品外,其他需申领出口配额和许可证的商品无须申领出口许可证,且其项目由地方主管部门在权限内审批立项;(8)海关对“信得过企业”给予通关便利,同时采取措施防止走私;(9)对外商及其派驻的工程技术人员自用的国家限制进口的规定数量以内的生活用品,用后复出,企业出具保函后海关登记放行,免收保证金;(10)有条件地聘请外商管理来料加工装配产品的生产。
不难看出,1987年的政策不但为从事来料加工装配业务的企业提供更优惠的措施,而且简化了审批、监管的手续,为该业务的迅速发展创造了条件。随后,根据国务院的批示,财政部、外经贸部分别于1988年1月和5月下发了《关于外贸企业开展对外来料加工装配业务有关财务处理问题的通知》和《关于放宽来料加工装配品种限制及有关问题的规定》,落实批示内容。1994年税制改革后,对开展来料加工贸易的出口企业免征其加工或委托加工货物及其工缴费的增值税和消费税。货物出口后,出口企业需要凭有关单据向主管出口退税的税务机关办理核销手续。但是,外商投资企业以来料加工方式加工货物销售给非外商投资企业出口的则不实行这个办法,须按照增值税、消费税的征税规定征收增值税、消费税,出口后按出口退税的有关规定办理退税。
二、进料加工贸易政策
国务院于1979年3月颁发了《以进养出试行办法》。根据该办法,“以进养出”的范围之一是进料加工,进料加工是指进口全部原材料或主要原材料,加工成品出口。除此之外,“以进养出”还包括:进口主件或配件,加工装配产品出口;以国产原料为主,进口辅助材料,加工成品出口;进口饲料、肥料、种子、种畜等,养殖、种植农副土特畜产品出口,以及用进口商品,调换国内农副土特产品出口。从此规定可以看出,目前的进料加工则主要是上面的前三个部分,进料种植则不在此范围。
由于当时我国外汇短缺、用汇管理严格,对“以进养出”的优惠政策更多地集中于外汇使用方面,如纳入国家进口用汇计划,允许外汇留成等。税收优惠则是有条件的,只有“由于进口原辅料国内调拨价格或利润、税
率偏高而使出口成品外贸亏损大的少数品种”,经批准,可采用外贸部门代理进口只收手续费,或免征关税、工商税的办法处理。
随着进料加工贸易的发展和沿海地区发展战略的实施,海关总署和外经贸部分别于1988年5月、1989年7月发布了《海关对进料加工进出口货物管理办法》和《对外经济贸易部关于加强进料加工复出口管理工作的通知》,1990年5月外经贸部又对1989年的审批办法进行了补充。外经贸部的通知指出进料加工复出口是“两头在外”的贸易方式,除20种需要加强宏观管理的商品须报外经贸部审批、凭批件向海关领取《进料加工登记手册》外,其余商品不需事先报批。海关的办法则明确地指出进料加工进出口货物是指经营单位专为加工出口商品而用外汇购买进口的原料、材料、辅料、元器件、零部件、配套件和包装物料(以下简称进口料、件),以及经加工后返销出口的成品和半成品。办法对于进料加工给予同来料加工同样的税收优惠。办法规定,对专为加工出口商品而进口的料、件,海关按实际加工复出口的数量,免征进口关税、产品税(或增值税)。加工的成品出口,免征出口关税。另外,办法还对进口料件包含的范围、生产消耗的税收、内销产品的管理进行了明确的规定。
1994年税制改革后,对出口企业进料加工复出口货物开始实行退税。退税的计算公式是:
出口退税额=出口货物的应退税额-销售进口料件的应缴税额;销售进口料件的应缴税额=销售进口料件金额×税率-海关已对进口料件的实征增值税税款
但是,外商投资企业例外。外商投资企业以进料加工贸易方式加工货物销售给非外商投资企业出口的,须按照增值税、消费税的征税规定征收增值税、消费税,出口后按出口退税的有关规定办理退税。1997年财政部下发的《关于出口货物税收若干问题的补充通知》又对开展进料加工复出口业务的生产企业的出口货物税收做出了新的规定。新规定分为“先征后退”和“免、抵、退”两类。其中实行“先征后退”办法计算退税的生产企业计算公式为:
当期应纳税额=当期内销货物的销项税额+当期出口货物离岸价×外汇人民币牌价×征税税率—(当期全部进项税额+当期海关核销免税进口料件组成计税价格×征税税率)
当期应退税额=当期出口货物离岸价×外汇人民币牌价×退税率—当期海关核销免税进口料件组成计税价格×退税率。
实行“免、抵、退”办法计算退税的生产企业的计算公式为:
当期不予抵扣或退税的税额=当期出口货物离岸价×外汇人民币牌价×(征税税率-退税率)—当期海关核销免税进口料件组成计税价格×(征税税率—退税率) 三、保税工厂管理制度
保税工厂是指经海关批准,以保税方式进口的原材料、辅料、零部件、元器件等(简称料件)加工制造复出口产品的工厂。保税工厂以出口为目的进口料件,海关予以全额保税,待加工制造复出口后,按实际耗用的进口料件免征进口关税和进口环节增值税。保税工厂的设立为加工贸易企业的生产经营提供了便利,更好地促进了加工贸易的开展。保税工厂政策始于海关总署1983年10月发布的《海关对进料加工保税工厂的管理规定》。有权经营出口业务或经工商局注册登记准予经营进料加工的企业都可以申请建立保税工厂,海关为保税工厂的审批和监管机构。保税工厂必须有专厂(专车间)和专用仓库(场地),具备海关严密监管条件。海关对保税工厂可以派驻官员或随时派员到工厂进行监督检查和调阅有关账目。随着进料加工业务的发展,1988年4月海关总署又公布了《海关对加工贸易保税工厂管理办法》。新办法与1983年的规定相比,增加了建立保税工厂的条件,严格了对保税工厂的监管。保税工厂必须具有专门加工、制造出口产品的设施;拥有专门贮存、堆放进口货物和出口成品的仓库;建立专门记录出口产品生产、销售、库存等情况的账册;有专人管理保税货物、仓库和账册。另外,新办法还明确规定了保税工厂进出口的报关手续,以及有关经营加工单位定期向主管海关报送进口料件的仓储、使用加工、成品库存、成品出口及内销等情况。 在银行保证金台帐制度出台以后,由于对驻有海关监管人员的保税工厂开展的加工贸易进口料件不实行银行保证金台帐制度,为保证对加工贸易保税工厂实施有效管理,海关总署又于1996年7月制定了《关于派驻海关监管人员的保税工厂审批原则》。该原则包括对特大型企业、特种行业(如飞机、船舶等)的支持,要求保税工厂内部管理健全、有派员驻厂的条件,有关经营企业应是从事连续生产加工出口优质产品的守法