准，违规向社会尤其是不特定对象筹集资金；承诺一定期限内给予出资人货币、实物或股权等形式的回报。
河海大学法学院副教授徐军在2008年评价江苏省另外一个县级市人民政府与公众之间的借贷关系时，也特别指出“这个行为肯定是不合法的，就是非法集资”。
而国家为了有效控制地方负债，至今仍对地方政府发债严格限制，这显示出中央对地方债明确的监督管理的态度。
违规集资的背后
在如皋采访期间，记者能明显感受到该地的发展欲望，如皋长途汽车站附近到处是林立的塔吊，这个正在发展中的县级市城区房价却高达6000多元每平方米。
官方数据显示，2006年，如皋国内生产总值（GDP）为165亿元，仅仅4年之后的2010年，如皋GDP就高达430亿元，4年之中经济总量翻了接近3倍。
如皋的发展也引起了周边地区的关注，如皋隔壁的另外一个县一位官员曾私下对本报记者表示，在其看来，如皋的负债发展城市的模式值得商榷。
这正是这个城市的发展方式，在如皋官方新闻网站上，一条新闻明确提出，“（2010年）以来，如皋经济开发区高点定位，自我加压，形成了‘大拆迁、大建设、大招商、大投入’开发高潮。”
由于前期基础设施建设等相对薄弱，导致开发区、港口开发区等地区基础设施建设投入巨大。
事实上，仅仅在一块面积不大的地区，就有如皋经济开发区、如皋港区、如城镇、如皋软件园等四个开发主导地区，显然，资金需求并非一个地方政府常规收入能够覆盖。
资料显示，从2006到2011年初，五年来，仅如皋港区基础设施投入就高达41.2亿元。
而2011年，整个如皋市财政收入目标是确保100亿元，力争110亿元；其中一般预算收入确保42亿元，力争45亿元。
41.2亿元显然不是一个小的数目。根据本报记者获得的官方资料显示，作为如皋港区开发主体的如皋市沿江开发公司内部融资款从2006年开始就一直呈现增长趋势。
其中，2006年内部融资款为7436万元，2007年为10284万元，2008年为20761万元，到了2009年则猛增到24100万元。
不仅是内部融资款，整个沿江开发公司的借款（包括内部融资在内）也大增，2006年为77905万元，2007年突增到198721万元，2008年暴涨到277556万元，到了2009年，则为348799万元。
而相对应的是，港区财政收入则分别为2006年的0.73亿元，2007年的2.7亿元，2008年的6.33亿元，2009年则为10亿元。
显然，仅以港区为例，财政收入支付如此之大的支出压力不小。 负责如皋港区开发的公司——如皋市沿江开发公司各年度债务控制指标表
另类“差钱”： 江苏如皋开发区民间借贷调查
记者获得的一份题为《如皋市财政局关于对如皋沿江开发投资有限公司投融资项目实施绩效评价的报告》中表述道：“随着债务规模不断扩张，债务偿还对财政的压力也在不断加大。所以政府负债不是不可逾越的雷池，在经济发展起步阶段，适度合理负债是有一定积极作用的，但负债的前提是必须保持财政收入高速增长，债务化解有增长的财政收入的支撑。”
不仅如此，由于如皋是一个人多地少的地方，曾是民国时期的“中华第一大县”，人口密集，房屋等拆迁成本巨大，这就需要大量的资金。
记者调查了解到，整个2011年，开发区的指标是拆迁8000户居民，这个庞大的工程所需要的资金可谓不小。
“一般来说，一户补偿款至少50万，你想想，8000户需要多少钱，40亿啊！”上述如皋开发区工作人士如是说。
超过常规的拆迁和基础设施建设让当地资金压力陡增，但如皋开发区在整理土地等方面却进展较为迅速。
如皋经济开发区组成了7个园区搬迁部，实施光伏光电园区、锻压装备园区、新能源汽车及汽配园区等3大重点园区的搬迁，整理土地2710亩，占年目标的180.67%。
还款难题
与刘松形成鲜明对比的是，张柳书并没有借钱给如皋开发区。 张柳书曾经在第一期借钱给开发区，三年之后他拿到了利息和本金，感觉政府还是很讲诚信。
不过，他最终没有选择继续借钱给开发区，他说他隐约感觉到有一丝忧虑，而这个忧虑在现实中也得到了验证，他担心这种借款方式不安全，更担心地方政府可能会延期还款。
事实上，当地人对于金融秩序非常关注。
江苏省政府一位官员曾经表示，“五六年前，如皋曾经是金融秩序比较混乱的地区之一，面临着三大难题：农村合作基金会的基金，供销社的基金以及社会上企业的集资，属于重灾区。”
当时，不少人损失惨重，这让很多人对于地方政府的还债能力非常看重，而国家层面的屡次提醒也让他们非常警醒。
中国人民银行2011年6月1日发布的《2010中国区域金融运行报告》指出，2008年以来，地方政府融资平台在加强基础设施建设和应对国际金融危机中发挥了积极的作用，但平台数量增长过快，贷款规模迅速扩张，相关运营问题逐步出现，潜在风险需引起关注。
不过，他们最担心的是地方政府寅吃卯粮，未来万一收入降低了，则如何还得起债？
记者掌握的一份资料显示，开发区收入主要包括财政体制结算收入、上级专项拨款收入、各类补助收入、土地出让收入、行政事业性收费收入、返还收入、捐赠捐资收入等。
其中，土地出让收入和税收收入是大头，但对于如皋开发区而言，土地出让收入是否能持续快速增长却面临着巨大的挑战。
据上述如皋开发区内部人士透露，如皋开发区目前核心区土地已经基本转让完毕，只剩一些非核心区地块，地价相对较低，且往往有不少居民居住，拆迁成本很高。