现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。 ? （３）政府议程比系统议程特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。
问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。
一、方案规划的含义
所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。 1.方案规划的目的是为了解决既定的政策问题； 2.方案规划的基本内容是方案设计和方案择优；
3.方案规划既是一种研究的活动，又是一种政治行为。
公共政策执行
●政策执行的涵义与作用
1.涵义:政策执行是在政策制定完成之后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。
? 2.作用:
? ⑴确保政策目标的实现 ? ⑵检验政策的成效
? ⑶为后继政策制定提供重要依据
●政策执行研究的途径与理论 1．“自上而下” 途径
也被称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。 2．“自下而上” 途径
“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。 四、政策执行的种种理论
1．行动理论：政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动；
2．组织理论：强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策以及它在执行中是如何被调整和塑造的；
3．因果理论：将政策看作一种假设，将政策执行看作是引导人们达到目的地的地图，关心政策过程中的因果关系；
4．管理理论：强调政策执行是一个管理过程；
5．交易理论：认为政策执行是一个政治上讨价还价的过程；
6．系统理论：将政策执行理解为政策行动者与环境的相互作用；
7．演化理论：主张在政策执行中重新设计目标和修改方案，政策的制定与执行是一个演化的过程。
●政策执行过程的环节与手段 一、政策执行过程的环节 1．政策宣传
政策宣传是政策执行过程的起始环节和一项重要的功能活动。政策执行活动是由许多人员一起协作完成的。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。
? 2．政策分解
政策分解就是通常所说的制定计划。要使政策执行顺利进行，就必须在政策基本原则指导之下，对总体目标进行分解，编制出政策执行活动的“线路图”，明确工作任务指向，使执行活动有条不紊地进行。 ⑴客观性原则 ⑵适应性原则 ⑶全面性原则 ⑷一致性原则
? 3．物质准备
物质准备是保证政策执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。 4．组织准备
组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制。 ⑴确定政策执行机构
⑵配备胜任称职的领导者和一般的政策执行人员 ⑶制定必要的管理法规制度 ①目标责任制 ②检查监督制度 ③奖励惩罚制度
? 5．政策实验
政策实验既可以验证政策，如发现偏差，及时反馈信息，修改和完善政策，又可以从中取得带有普遍指导意义的东西，如实施的方法、步骤、注意事项等，为政策的全面实施取得经验。
政策实验的步骤： ⑴选择实验对象 ⑵设计实验方案 ⑶总结实验结果
? 6．全面实施
政策的全面实施是政策实施过程中操作性、程序性最强、涉及面最具体、最广泛的一个环节。全面实施政策要求严格遵循政策执行的基本原则，充分发挥政策执行的功能要素，以保证政策目标的圆满实现。 7．协调与监控
政策的协调与监控贯穿于政策实施全过程。协调做好了，才能使执行人员及其他有关人员做到思想观念上的认识统一和行动上的一致。 监控是政策实施过程的保障环节。必须对整个实施过程加强监控，以保证政策的全面贯彻和落实。
政策执行手段是指政策执行机关及其执行者为完成一定政策任务，达到一定政策目标，而采取的各种措施和方法。
二、政策执行的手段 1．行政手段
行政手段是指依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划来实施政策的方法。行政手段有着权威性、强制性、对象的有限性和时效性三个显著的特点。
2．法律手段
法律手段是指通过各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行活动中各种关系的方法。法律手段除了与行政手段一样具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性的特点。
? 3．经济手段
经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中的各种不同经济利益之间的关系，以促进政策顺利实施的方法。经济手段运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者和政策对象活动。经济手段不同于行政手段和法律手段，它有间接性、有偿性和关联性三个特性。 4．思想诱导手段
思想诱导手段是一种以人为中心的人本主义管理方法，它通过运用非强制性手段，诱导政策执行者和政策对象自觉自愿地去贯彻执行政策，而不从事与政策相违背的活动。常用的思想诱导手段有：制造舆论，说服教育，协商对话，奖功罚过等。
●创造性执行政策（灵活变通）问题 一、原则性与灵活性相统一的要求 1.政策执行中的原则性
所谓政策执行中的原则性，是指执行政策必须遵循政策的精神实质，保证政策的统一性、严肃性和权威性，严格按照政策规定的要求去做，全面地、不折不扣地实现政策目标。
2.灵活性原则
所谓灵活性原则，是指在不违背政策原则精神和保持政策方向的前提下，坚持从实际出发，采取灵活多样的方式方法，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。 ⑴政策总是针对特定的问题，以时间和条件为转移； ⑵政策具有层次性；
⑶任何政策都需要逐步完善。 3.坚持原则性与灵活性相统一
在政策执行中坚持原则性与灵活性相统一的原则，就是要把政策的精神和实际情况相结合，既要创造性地实施政策，又要正确地把握政策的界限。灵活是在原则所允许的范围内的灵活，而不是违反政策的随心所欲。 1. 政策变通的涵义
在执行政策过程中，执行者要坚持稳定性与可变性相统一、原则性和灵活性相统一的原则，要善于变通，要根据不同时间、不同对象、不同地点、不同条件、不同需要
而变通政策，使执行的政策能适应实际情况，取得预期效果。 2．政策变通的形式：
（1）“求神似，去形似”； （2）“不求神似，只求形似”；
（3）“既不求神似，也不求形似”。 3. 如何做到正确、合理的政策变通
（１）了解上情。加强政策学习，领会精神实质，这是合理变通的前提条件。
（２）摸清下情。要深入调查研究，明了实际情况，这是合理政策变通的实践基础。
（３）上下情有机结合。坚持政策的原则性和灵活性相结合的原则，把政策的基本精神和实际情况相结合，这是政策变通的关键。
●“上有政策，下有对象”的表现、成因及治理 1．“上有政策，下有对策”现象的表现：
（1）“你有政策，我有对策”——替换性执行； （2）“曲解政策，为我所用”——选择性执行； （3）“软拖硬抗，拒不顺从”——象征性执行； （4）搞“土政策”——附加性执行。 2．“上有政策，下有对策”现象的成因: （１）中央利益与地方利益间的矛盾 （２）政策本身的缺陷
①有些政策缺乏科学性、不完整、不配套 ②政策多变
③政出多门，莫衷一是
（３）政策执行主体的本位主义和地方利益的驱使 （４）政策执行的监控不力
3．“上有政策，下有对策”的危害：
⑴“上有政策，下有对策”的分散主义倾向，成为中国政策执行有效性锐减的重要因素。 ⑵地方政府行为短期化，采取地方保护主义手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍全国统一市场的形成。
⑶中央政策权威性、严肃性受到自我利益、自我意识、自治权力日益增大的地方政府及其领导者的挑战，危及国家和民族的稳定和统一。 4．对“上有政策、下有对策”现象的治理：
（１）从制度上解决合理划分中央和地方事权的问题 ①宏观决策中央独统 ②微观决策地方自主
③中央和地方做到职责权相对应
④中央明确规定给地方一定幅度的政策执行自由度 （２）加强政策研究，建立科学合理的政策体系
（３）摆正局部和全局的关系，树立“全国一盘棋”思想 （４）加强监督，从严治政
●影响政策有效执行的因素 1．政策问题的特性：
（１）政策对象行为的特殊性 （２）政策对象人口数目的多寡 （３）政策对象行为的调适性 2．政策本身的因素： （1）政策的正确性
（2）政策的具体明确性 （3）政策的可行性
? 3．政策执行系统的外部因素 ： （1）政策目标团体的顺服程度 （2）政策执行的环境
? 4.政策执行系统的内部因素:
⑴政策执行的资源 ：人员、信息、设备、权威 ⑵政策执行的计划
①计划的合法性 ②计划的合理性 ③计划的共识性 ④计划的可行性
? ⑶ 政策执行组织的结构 ①标准作业程序 ②执行权责分散化 ⑷ 政策执行人员的态度 ⑸ 政策执行的沟通程度
①执行命令欠缺清晰性 ②执行命令欠缺一致性 公共政策评估 本章要点：
●政策评估的概念、类型与意义 ●政策评估的过程及步骤 ●政策评估的八种模式
●政策评估面临的困难以及推进政策评估事业的途径
? 2. 政策评估的定义：
? 依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率、效果及价值进行判断的一
种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。
二、政策评估的类型
1． 正式评估和非正式评估
⑴非正式评估：指对评估者、评估形式、评估内容没有严格规定，对评估的最后结论也不作严格的要求，人们根据自己掌握的情况对政策做出评鉴的评估。
⑵正式评估：指事先制定完整的评估方案，并严格按规定的程序和内容执行，并由确定的评估者进行的评估。它在政策评估中占据主导地位，其结论是政府部门考察政策的主要依据。