美国政府的媒体应对机制及其启示 叶皓
【专题名称】公共行政 【专 题 号】D01
【复印期号】2008年09期
【原文出处】《江海学刊》(南京)2008年3期第92～98页
【作者简介】叶皓，法学博士，中共南京市委常委、宣传部长、研究员。 【内容提要】美 国政府与媒体的关系错综复杂，政府依靠媒体执政，媒体又监督政府。在
长期与媒体打交道的过程中，美国政府深深感受到媒体的威力，逐渐形成了
一套比较成熟的应对媒体的机制。通过研究美国政府应对媒体的理念、机制和方法，揭示美国政府与媒体关系的本质，能够为我国各级政府提高与媒体打交道的能力提供有益的借鉴。
【关 键 词】美国/政府/媒体应对机制
美国号称是世界上最民主、最自由的国家。美国媒体和新闻从业人员最重视和自豪的，是他们所享有的“绝对新闻自由”，美国媒体也因此被认为是与立法、行政、司法并立的“第四权力”，是代表公众利益的“看门狗”。美国很多新闻从业人员的确是将新闻自由和“看门狗”职责作为职业理念和操守来尊重和践行的，他们将监督政府、揭露丑闻视为自己的天职。从水门事件、伊朗门事件、白水门事件到拉链门事件，美国历届总统都深深感受到媒体“看门狗”的威力，甚至被媒体咬得遍体鳞伤。但美国政府从来不甘心束手就擒，来自媒体的威胁和巨大压力，迫使政府不断提高防范和应对媒体的能力，其采取种种策略来应对媒体，努力驾驭媒体，让媒体为我所用，想方设法把民众的“看门狗”驯服成自己的“宠物狗”。例如在“9·11”事件后，美国政府成功地主导媒体对其战争政策几乎众口一词、没有异议的支持，以至于有美国“新闻界第一夫人”之称的白宫记者海伦·托马斯在《民主的看门狗？——没落中的华盛顿记者团及其如何失信于民》一书中，毫不留情地拷问美国媒体的独立性。在她看来，如今“媒体成了白宫的回声筒”，面对误导公众或干脆是假话的政府声明，记者们“变成了速记员，而不再是拷问者”。①在舆论的质疑下，2005年“卡特里娜”飓风造成美国历史上最严重的自然灾害后，媒体又恢复了“看门狗”的属性，对政府的政策和行政能力发出严厉的质疑，迫使布什政府事后不得不追究相关部门和官员的责任。政府和媒体由此形成了一种博弈关系。媒体究竟是成为“看门狗”还是“宠物狗”，主要取决于政府与媒体的博弈情况：当政府的控制力强、本领高超的时候，媒体的本性弱化，成为“宠物狗”；当政府控制力减弱，媒体的本性强化，又成为“看门狗”，揭露政府的失误和丑闻。美国政府就是在与媒体的不断博弈中，逐渐提高与媒体打交道的本领，掌握娴熟的操控媒体的方法，形成一套应对媒体的机制。 自觉强烈的媒体意识
美国的政府官员普遍具有强烈的媒体意识。长期与媒体打交道的过程，使得这种媒体意识已经不完全是屈从于外部环境压力的结果，而是内化为政府官员自觉的要求。这种自觉的媒体意识，主要表现在以下四个方面：
1.竞选。美国的政治和媒体从来就是密不可分的，18世纪末美国报纸开始兴起，主要就是因为在两党政治斗争中，需要有自己的报纸来发表政治见解、
攻击对方，美国早期的报纸基本上都是政党报纸。在200多年的美国历史中，报纸和后来兴起的广播、电视、网络等媒体，从未间断对国家政治生活的参与，并一直作为一种重要的政治力量发挥作用，这突出地表现在美国的竞选活动中。“竞选的实质就在于利用媒体。”②1969年，乔·麦金尼斯在《销售总统》一书中，对媒体在总统竞选中的作用作了令人耳目一新的描述。1993年，布鲁
斯·埃·纽曼在《营销总统》一书中指出：“今天，一个候选人如果不够上镜，或者在镜头前不能保持轻松镇定的话，几乎没有指望会赢得总统宝座。”③通过他们对美国总统大选的描述可以看出，政治营销过程中媒体的影响和作用是无法回避的。实际上，不仅仅是总统选举，美国的政治家们从踏入政坛的第一天起，就深知媒体的巨大威力，深深懂得谁赢得了媒体，谁就赢得了选民和选票，就赢得了自己的政治前途。因此，他们虽然也会对媒体揭露自己的隐私和丑闻深恶痛绝，但是只要他们还想留在政坛上，就不会放弃与媒体打交道，而是努力通过各种方式来争取媒体，从而为自己争取更多的公众支持。
2.执政。W·兰斯·班尼特在《新闻：政治的幻象》一书中指出，新闻在美国是“理解政治和国家治理的关键”，“所有的政治角色，从总统到议员，从利益集团到激进主义者，都统统将新闻看作他们走向政治的关键”。④因为美国实行的是联邦制，各个州的法律和联邦的法律并不完全一样，大部分社会事务是由州政府管理，联邦政府管理的是国家金融、税收、外交、军事政策，是宏观管理。因此，美国总统和联邦政府管理国家的主要方法就是新闻执政，他们首先考虑的是如何左右新闻媒体，再让媒体左右全国的百姓。美国政府左右媒体的工作方式有：第一，用表态制造新闻。重大事件发生后，政府官员及时表态，第一时间发出政府声音，把民众迅速凝聚到政府的周围。第二，用行动制造新闻。美国领导人的一切行动都是为了通过媒体争取民心，进而争取连任。第三，用政策制造新闻。政府根据是否具有“新闻性”制定政策，即修改或制定一项政策，一定要有新的内容并且会获得人民群众的欢迎。第四，策划“今天的台词”。美国白宫每天关心的主要议题就是：今天的新闻应该是什么？确保美国人民、美国媒体乃至世界人民和各国媒体甚至政府关注的议程是白宫策划出来的议程，把议程设置和新闻选择的权力紧紧地抓在手里。⑤
3.扩张。大众传媒是美国称霸世界的重要软实力。美国学者约瑟夫·奈在《软实力：世界政坛成功之道》等书中，提出了软实力的概念。他认为，冷战期间美苏两国在世界范围内展开“霸权”地位的竞争，既有高压政治加金钱等硬实力的刺激和恐吓，也有意识形态、价值观念、政治制度、文化等软实力的引诱和拉拢。从历史上看，苏联与东欧政治板块的崩溃，正是美国的软实力起了主导作用。美国充分利用美国之音、好莱坞、麦当劳、肯德基、可口可乐等软实力载体，将美国的意识形态、价值观念、政治制度、文化等软实力资源，向对手进行持续不断、潜移默化的宣传和灌输，并最终主导了对方政治、经济、文化的走向。在软实力的众多载体中，最有影响力的还是媒体。美国依靠世界上最强大的传媒集团，将自己的文化和价值观渗透到世界大多数国家和地区，掌控世界话语权。海湾战争、科索沃战争、阿富汗战争、伊拉克战争等海外军事行动，美国取得胜利的关键因素不仅是军事实力的强大，还因为有强大的美国传媒做后盾。伊拉克战争中，美国政府运用媒体主导舆论，为战争铺平道路。“五角大楼的‘嵌入’战略、心理战中的假新闻、‘拯救林奇’和萨达姆铜像的倒掉等‘伪事件’”，都显示出“在媒体和公共关系业剧烈发展，夺取世界舆论日益重要的背景下，政府对媒体和舆论影响能力的一次质的飞跃”。⑥
4.防范。美国学者通常用狗来比喻媒体与政府的关系。从“巴儿狗”、“看门狗”、“攻击狗”到“牧羊狗”，显示出美国媒体在不同时期充当的不同角色。⑦无论媒体扮演的是何种角色，美国政府都知道，狗是需要喂食的，并且可能会因狗性大发而咬伤人。因此政府对媒体时刻警觉，采用软硬兼施的方法加以控制，同时在采取各种行动前，首先考虑媒体可能的反应并做好防范。即使一项活动本身有意义，但是如果媒体报道效果不佳，政府也宁愿取消活动。里根总统的新闻发言人拉里·斯皮克斯说：“我们在安排记者的活动时首先考虑是否适合晚间电视新闻的场面，如果没有，我们就不管文字记者怎么想，宣布‘今日无现场采访活动’。我们主要是通过电视传播总统的声音，没有必要让里根在电视镜头前应付文字记者提出的令人尴尬的问题。”⑧1999年5月8日，美国战机轰炸中国驻南联盟大使馆。为了避免美国媒体过多关注这一事件，军方将轰炸时间选择在周六凌晨，这样报纸已经出版，而广播电视即使报道消息，民众在周末都去休闲度假了，报道的关注度和影响力也会大大降低。等到周一，又有新的新闻充斥媒体，人们的注意力被转移到新的问题上去，这一事件便不会成为焦点。 借助传播理论指导
美国政府一直很重视从传播学研究中吸收借鉴理论成果，运用到对媒体的操控中。在与媒体打交道的过程中，美国政府运用最广泛也最有效果的是以下三种理论：
1.拟态环境理论
20世纪20年代，美国著名学者李普曼在《公共舆论》一书中提出“拟态环境”理论。他认为，现代社会大众传播高度发达，对人们认知“现实”产生很大影响。由于活动范围的有限性，人们接触到的外部信息，除了较少部分通过亲身体验以外，大部分都是通过传播媒体来获得的。媒体提供了什么，人们往往就会认知什么。这一理论对美国政府影响深远。美国政府充分认识到媒体对人们认知世界具有的影响力，与媒体在主流意识形态的框架下，共同塑造着对中国等发展中国家的偏见。2007年5月，中国旅美教授吴旭带领美国霍普金斯大学选修“中国当代传播”等课程的18名研究生，在南京等地度过了10天“传播之旅”。《瞭望东方周刊》记者黄琳采访了这次活动，“深切感受到了彼此混乱的‘落差’和‘反常’。当我们以为向一个真正的大国目标逐步崛起时，他们却在为‘中国不是一个落后国家’而惊诧；当我们为改革开放的成就欢欣鼓舞时，他们却仍在戒备‘不安全的食品’。”“一位美国学生参观完江苏电视台，对上课的老师说：‘我知道你的苦心，这个班，整个这门课，是个大阴谋，都是中方做给我们看的，是为了给我们洗脑’。”⑨在美国，绝大多数人是通过美国媒体报道的中国形象来认识中国的。尽管美国一些主要媒体都在中国设有记者站，但是媒体报道中国新闻不是出于新闻价值的考虑，而是根据美国的文化价值观来削足适履地报道中国，从人民币汇率、贸易逆差、知识产权、气候变化、食品安全，到“中国威胁论”、“新殖民主义论”、“中国黑客袭击论”，都把中国放在负面形象上，造成美国普通民众对中国的认识远远落后于中国的发展速度，与中国的现实相差甚远。 2.议程设置理论
伯纳德·科恩在《新闻界与外国政策》一书中指出：“很多时候，媒介在告诉人们‘怎么想’上并不成功，但在告诉人们‘想什么’上却惊人地成
功。”⑩美国传播学家麦肯姆斯和肖在《大众传播的议程设置功能》中进一步
指出：人们一般倾向于了解大众媒介注意的那些问题，并采用大众媒介为这些问题所确定的优先次序来确定自己对这些问题的关注程度。(11)美国副总统切尼说过：“你不能让媒体来设置议程??媒体喜欢决定哪些是重要的，哪些是不重要的。如果你任由它们这么做，那你的总统宝座就被毁了。”(12)因此，美国政府“通过掌握是否提供消息、提供给谁、提供多少、何时提供等问题的决定权”(13)，千方百计用政府新闻议程去左右媒体新闻议程。有学者研究表明，1949～1969年《华盛顿邮报》、《纽约时报》的头版新闻的提供者中，国内外政府官员占所有消息来源的四分之三；1979～1980年美国各地六大报纸均以政府官员为主要消息来源，而又以行政主管成为消息来源的比例最高。(14)美国政府正是通过议程设置左右美国媒体，进而影响甚至左右世界媒体，并掌握了世界的话语权。1998年克林顿总统因莱温斯基性丑闻一事遭弹劾，在众议院即将举行辩论和表决弹劾决议的前一天，美国政府突然宣布对伊拉克实施军事打击，众议院不得不将原定12月17日对克林顿弹劾条款的辩论和表决推迟进行。媒体和公众纷纷将视线转向海湾战场，克林顿政府也赢得了宝贵的两天时间考虑应对弹劾的措施。2003年11月28日，当伊拉克战场美军伤亡人数越来越多，国内民众反战情绪上升时，布什总统在感恩节时访问了伊拉克，并和驻守在萨达姆国际机场的美军士兵们一同庆祝感恩节。世界各大媒体纷纷登载了这条消息。此举既鼓舞前线士气，压制国内民众反战声音，又塑造总统勇敢亲民形象，为2004年竞选作拉票“政治秀”。因此有人称，白宫才是“世界头号新闻制造者”。 3.框架分析理论
框架分析理论是社会学家艾文·高夫曼在1974年提出的。议程设置理论关注的是“媒体议程怎样被设置”，而框架分析理论则集中在“媒体怎样去选择突出或描述它们所报道的事件”。因为每个事件都有多个方面的属性，而媒体由于各自的立场、背景等不同，会在报道事件时存在一定的主观性，从而有意无意地强化、突出某些属性，而弱化、回避某些属性。这样就会出现不同的媒体和不同的“把关人”在报道同一事件时，形成不同的事件框架。这种不同的框架建构会在受众中产生不同的传播效果。(15)框架理论在实践中的运用，比议程设置理论更隐蔽、效果更好，因为按照框架理论对新闻报道进行处理，从“客观报道”或“新闻专业主义”的标准看，往往无可指责，所有信息都是真实的，所有评论和观点都有出处。例如报道一起沉船事故，一家媒体会报道事故中死亡多少人，另一家媒体会报道获救多少人，不能指责其中一家媒体的报道不客观、不真实。美国政府常常借助“框架”的手法，在处理新闻事件时，通过选择和排定顺序来界定问题，确定事件的因果关系，进行道德判断或提供解决问题的方法。1983年，苏军击落一架进入苏联领空的韩国客机，里根总统在全国广播电视讲话中将这一行为说成是“大屠杀”、“攻击”、“反人类的罪行”；1988年，美国军舰击落伊朗一架仍然在本国领空的客机，里根发表声明，对这一“正当防卫行为”“感到难过”，说“这是一起极糟的人类悲剧”。在美国政府主导的新闻框架下，美国主流媒体在报道这两起击落民用客机的同类事件时采取了截然不同的态度。(16)同样的原则指导下，在美国媒体上，“第三世界解放运动被报道成‘共产主义扩张’；第三世界抵制美国公司经济剥削的企图被视作‘危及美国利益’；而美国对东帝汶、智利以及其他地方的残酷镇压如果不被完全漠然置之的话，至少也会被视为合法的反颠覆行为”(17)。
采取专业手段驾驭
1.建立专门机构。美国政府的专业新闻机构通常被称为公关部门。在“一战”期间成立的公共信息委员会，是美国官方最早的专业宣传机构，“通过发行《官方公报》、向报纸媒体发送报道、使用无线电装置向世界转发消息、邀请盟国记者实地采访报道等有效运作，为美国政府进一步推进媒介外交奠定了基础”(18)。之后，美国政府在不同时期还设置了不同的专门机构，包括战时新闻处、美国新闻署、广播管理委员会等。这些机构名称不同，围绕不同的目标开展工作，但职能相近，主要是处理媒体事务，操控新闻报道，引导社会舆论。目前美国200多万联邦工作人员中，在各种机构从事新闻发布的政府传播者有4万多人。
2.借助专业力量。美国的传播业发达，专业人才众多，为美国政府借助专业力量来开展公关活动创造了良好的条件。其常用的方法：一是聘请专业人员。政府不仅依靠新闻发言人和专职新闻工作人员来应对媒体，还花钱请专家、公司来培训官员、策划宣传。传播学者李普曼、公关大师贝奈斯都曾经被美国政府所雇用。阿富汗战争爆发前，美国政府任命被称为“广告女王”的夏洛
蒂·比尔斯担任助理国务卿，比尔斯曾经先后担任奥美广告和汤普森广告这两大广告公司的总监，具有超人的广告才能。她在国务院负责“公共外交”，按照BBC的话说，其任务就是“协调政府和媒体之间的联系”。比尔斯作为美国广告界的风云人物，充分利用外交、公关、广告等多种手段，影响世界舆论，为美国反恐战争立下汗马功劳。阿富汗战争结束后，五角大楼筹办“战略影响办公室”，也是雇用由卡特总统的竞选顾问约翰·林登设立的公关公司“林登集团”来策划和操作的。二是雇用专业机构。政府自己出面提供新闻稿件或指导媒体开展报道，会被公众指责为妨碍新闻自由。因此美国政府还通过一些与自己观点相同或相似的新闻机构，宣传自己的政策。“《今日美国》曾报道，从2002年开始，美国教育部拨出了470万美元的公关经费用来资助非营利、无政府组织制作各种广告、传单，推广教育政策??通过无政府组织发起的宣传活动让公众对其更加信任。”“与公关公司签订公关协议的好处是政府可以利用公关公司专业的技能和渠道发起公关战役，而无需由政府出面为自己做宣传。”(19)传媒大亨默多克拥有的福克斯公司是亲布什新保守主义政策的，经常受政府的委托开展公共关系活动。福克斯公司有一个庞大的新闻网，每年向130家附属电视台提供大量新闻片，其中很多录像资料都出自美国政府在全球设立的信息中心。“一位从事新闻推销的公司经理大言不惭地说，任何电视新闻机构都不可能拥有充足的人力、时间或财力去报道所有有价值的新闻。90％的电视新闻编辑室现在都要依赖新闻录像。”(20)
3.运用专业手段。美国政府无法直接管理媒体和干预媒体的报道，但这并不妨碍政府让媒体和记者成为自己的工具。政府常用的手段包括：
(1)挖人。美国政府一般采取笼络新闻界头面人物的方式与媒体建立个人友谊，在媒介内部培植代理人或拉拢部分记者。更直接的做法是，将媒体精英招聘为政府工作人员，化敌为我。这些前媒体工作人员对媒体非常熟悉，他们不仅会写新闻，而且懂得媒体的喜好和不同媒体的不同需求。由他们来做媒体公关人、政府造势者，为政府搞媒体公关和形象策划，可以说是得心应手。在西方，政府和媒体之间存在一个“旋转门”。政界和传媒界的人员流动很普遍，媒体精英进入政府工作，或者为政府或政客工作过的人去媒体谋职，都是常有的事。如前《美国新闻与世界报道》的记者、总编助理唐纳德·拜尔，后来担